Kulturni evro, cestni evro, namenski evro
Dobri nameni in slabi učinki
Odpri galerijo
FOTO Blaž Samec
Novi minister za kulturo je na zaslišanju na parlamentarnem odboru kot enega najpomembnejših ukrepov svojega mandata navedel uvedbo kulturnega evra. Z njim naj bi izboljšal materialni položaj kulture in kulturnikov, okrepila bi se dejavnost kulturnih ustanov in sprostile bi se latentne sile kulturnega in umetniškega ustvarjanja.
Verjetno ni dobronamernega človeka, ki se ne bi strinjal s cilji, da je treba izboljšati materialni položaj kulture in sprostiti latentne umetniške in ustvarjalne sile. Težje se je strinjati s tem, da je namenski denar za njihovo uresničitev, to je kulturni evro, nekakšen čudežni instrument, ki bo končno rešil problem slovenske kulture. Žal problem ni tako preprost in predlog prej kaže na pomanjkanje vizije in razumevanje ministra – in politike nasploh – o tem, kako postaviti strategijo razvoja gospodarstva in družbe. Predlog ministra za kulturo tudi ni osamljen. V preteklih vladah smo slišali za predloge o uvedbi namenskega prispevka za ceste, pa za železnice, šole, vrtce ipd.
Predlog uvedbe namenskega evra ni nov in ima pri nas že dolgo zgodovino. V prejšnjem sistemu smo poznali razne samoupravne interesne skupnosti, ki so vse imele svoj namenski dinar oz. tolar, s katerimi smo potem gradili objekte in financirali družbene dejavnosti. Avtonomnost in namenskost financiranja sta imeli za posledico ustanovitev namenskih institucij z lastnimi zaposlenimi (birokracijo), ki so upravljale in odločale o namenskem denarju, največkrat neodvisno od državnega proračuna in celo v nasprotju z njim.
Namensko financiranje ima samo navidezno pozitivne učinke boljšega zadovoljevanja potreb neke družbene dejavnosti (kulture, prometa, energetike itd.), ker daje vtis, da so sredstva nekako »zagotovljena«. Precej bolj pomembni pa so njihovi negativni in narodnogospodarski učinki, ki so predvsem posredni in težje merljivi.
Omenjene so že bile posredne posledice nastanka samostojne birokracije, ki s svojo avtonomijo deluje neodvisno od širših ciljev, ki jih mora imeti državni proračun. Ker ni krovnega pregleda nad javno porabo, postane fiskalna politika nefleksibilna in zabetonirana s predpisi, ki se nenadzirano množijo in so pogosto v nasprotju z drugimi cilji javnih financ. Koristniki namenskih virov in institucije, ki z njimi upravljajo, živijo v prepričanju, da so ti viri njihove »pravice«, katerih ni mogoče ukiniti ali spremeniti. A bistvo proračunov je prav v tem, da se s prilagajanjem njihovega obsega in strukture kaže odločanje politike (vlade) o prioritetah, ki jih kot družba imamo pri zadovoljevanju skupnih potreb. Te prioritete se v času spreminjajo, pač glede na to, kako se spreminjajo politična filozofija vlade, zunanje okoliščine in gospodarske razmere. Spremenjene razmere, ki imajo npr. za posledico zmanjšanje davkov, zahtevajo prilagoditev proračuna, bodisi z iskanjem novih davkov, najemanjem kreditov in/ali povečanjem deficita. Namenski vir pa je rigiden (je pravica) in bi njegova sprememba ali ukinitev ogrozila načrte ministra in predvsem zaposlenost tistih, ki z njim upravljajo.
Vsak namenski vir v svojem bistvu pomeni prerazdeljevanje javnega denarja. Prerazdeljevanje je sicer ena od osnovnih funkcij javnih financ in proračuna, vendar to prerazdeljevanje ne more potekati po predstavah posameznega ministra, temveč mora odražati cilje celotne vlade oz. državnega zbora. Samo v takem primeru lahko govorimo o demokratični legitimiteti vladne politike. V tej zvezi se postavlja tudi vprašanje, kaj naj bo osnova za namenski vir. V naši praksi se največkrat uporabljajo plače, na katere se vežejo različni prispevki, ker je to tehnično najlažje izvedljivo. Vendar to ne zagotavlja vsaj minimalne povezave med plačnikom namenskega evra in koriščenjem javne storitve, ki se z njim financira. Financiranje javne porabe pač ne poteka po enakih načelih kot na trgu, kjer je cena, ki jo plačujemo za blago ali storitve, avtomatično »namenski evro«.
V vseh javnofinančnih sistemih obstaja vsaj del namenskih javnih prihodkov. Tu mislim predvsem na prispevke za financiranje socialnega zavarovanja, kot so zdravstveno in pokojninsko zavarovanje, zavarovanje za primer brezposelnosti, pa tudi na davke na nepremičnine, s katerimi se v veliko državah oz. občinah financira osnovno šolstvo. Gre za področja, ki so za družbo tako pomembna, da sta financiranje in poraba takih storitev obvezna.
Vendar gre večina teh virov skozi proračun ali so vsaj del integralnega proračuna (npr. ZZZS in SPIZ). Še posebej nerazumljivi in težko opravičljivi so bili v preteklosti predlogi nekaterih ministrov o uvedbi npr. cestnega evra (tolarja), železniškega evra ipd., s katerimi naj bi pospešili zgraditev in/ali vzdrževanje te infrastrukture. Financiranje teh objektov mora biti sestavni del ocene ekonomske in finančne upravičenosti, za katero se sredstva zagotavljajo z dolgoročnimi kreditnimi viri, ki se morajo vrniti v času skozi cene, ki jih plačujejo(mo) uporabniki takih objektov. Zmeda glede tega financiranja še danes ni razčiščena, saj lahko slišimo, da je npr. projekt drugega železniškega tira Koper–Divača izdelan in ovrednoten, treba da je samo zapreti (?) finančno konstrukcijo. Takšne izjave vzbujajo sum, da gre za zavajanje, saj mora biti finančna konstrukcija sestavni del ekonomske in finančne ocene upravičenosti projekta. Metodologija ocenjevanja takih projektov je znana in mednarodno uporabljana, vprašanje pa je, ali jo znamo in hočemo uporabiti.
Naj zaključim. V slovenskem javnofinančnem sistemu smo preveč prepričani, da je mogoče probleme financiranja družbenih in infrastrukturnih dejavnosti reševati z nekakšnimi namenskimi evri, ki naj bi zagotovili stabilnost virov in omogočili razvoj po predstavah posameznega ministra. Pozabljamo, da so problemi »pomanjkanja« sredstev pogosto v veliki meri tudi posledica slabe organizacije ali celo nepoštenih manipulacij pri javnih naročilih. To je mogoče videti z mednarodnimi primerjavami, ki kažejo, da je delež sredstev v odstotku BDP pri nas vsaj enak kot v drugih državah, pa tudi s tem, ko ugotavljamo, da je delež zaposlenih v teh dejavnostih enak ali višji kot v tujini. Ni redek primer, ko ugotavljamo, da je npr. cena enega kilometra projektirane ceste in proge višja kot pri primerljivih projektih v tujini. Tukaj noben namenski evro ne more izboljšati razmer; dosti bolj verjetno je, da jih bo poslabšal in po nepotrebnem obremenjeval davkoplačevalce ali javne finance. Če kje, potem je namenski evro morda upravičen na občinskem nivoju, kjer se občani odločajo za razvoj neke lokalne dejavnosti ali objekta, ki bo v njihovo korist. V vseh drugih primerih pa naj državna politika odloča predvsem o tem, kakšne prioritete bo financirala, in to s splošnimi viri (davki), kajti za to so dobili demokratični mandat. Takšna politika bo tako postala bolj transparentna in razumljiva. Vse drugo je zloraba zaupanja volivcev.
Dr. Marko Kranjec je bil v letih 1990 in 1991 finančni minister, med letoma 2007 in 2013 pa guverner Banke Slovenije.
Verjetno ni dobronamernega človeka, ki se ne bi strinjal s cilji, da je treba izboljšati materialni položaj kulture in sprostiti latentne umetniške in ustvarjalne sile. Težje se je strinjati s tem, da je namenski denar za njihovo uresničitev, to je kulturni evro, nekakšen čudežni instrument, ki bo končno rešil problem slovenske kulture. Žal problem ni tako preprost in predlog prej kaže na pomanjkanje vizije in razumevanje ministra – in politike nasploh – o tem, kako postaviti strategijo razvoja gospodarstva in družbe. Predlog ministra za kulturo tudi ni osamljen. V preteklih vladah smo slišali za predloge o uvedbi namenskega prispevka za ceste, pa za železnice, šole, vrtce ipd.
Predlog uvedbe namenskega evra ni nov in ima pri nas že dolgo zgodovino. V prejšnjem sistemu smo poznali razne samoupravne interesne skupnosti, ki so vse imele svoj namenski dinar oz. tolar, s katerimi smo potem gradili objekte in financirali družbene dejavnosti. Avtonomnost in namenskost financiranja sta imeli za posledico ustanovitev namenskih institucij z lastnimi zaposlenimi (birokracijo), ki so upravljale in odločale o namenskem denarju, največkrat neodvisno od državnega proračuna in celo v nasprotju z njim.
Pomembno vprašanje javnih financ
Vprašanje namenskega financiranja družbenih dejavnosti je pomembno vprašanje javnih financ in fiskalne politike, na katero ni mogoče dati dokončnega strokovnega in političnega odgovora. Javne finance in proračuni večine držav kažejo na pretežno splošno, t. j. nenamensko financiranje s splošnimi viri (davki) v enotnem proračunu. Slovenske javne finance so verjetno zaradi zgodovine vedno težile k večjemu deležu namenskega financiranja, v skladu z že omenjeno filozofijo samoupravljanja, ki je posameznim področjem družbenih dejavnosti dajalo veliko in pogosto pretirano avtonomijo. Posledica tega je bila, da ob prehodu v novo ureditev (leta 1990) praktično nismo vedeli, koliko smo kot družba pravzaprav namenjali za zadovoljevanje skupnih potreb. Povedano drugače, javnih financ nismo imeli pod nadzorom, kar je končno poleg drugih pomanjkljivosti tudi privedlo do zloma bivše države.Namensko financiranje ima samo navidezno pozitivne učinke boljšega zadovoljevanja potreb neke družbene dejavnosti (kulture, prometa, energetike itd.), ker daje vtis, da so sredstva nekako »zagotovljena«. Precej bolj pomembni pa so njihovi negativni in narodnogospodarski učinki, ki so predvsem posredni in težje merljivi.
Omenjene so že bile posredne posledice nastanka samostojne birokracije, ki s svojo avtonomijo deluje neodvisno od širših ciljev, ki jih mora imeti državni proračun. Ker ni krovnega pregleda nad javno porabo, postane fiskalna politika nefleksibilna in zabetonirana s predpisi, ki se nenadzirano množijo in so pogosto v nasprotju z drugimi cilji javnih financ. Koristniki namenskih virov in institucije, ki z njimi upravljajo, živijo v prepričanju, da so ti viri njihove »pravice«, katerih ni mogoče ukiniti ali spremeniti. A bistvo proračunov je prav v tem, da se s prilagajanjem njihovega obsega in strukture kaže odločanje politike (vlade) o prioritetah, ki jih kot družba imamo pri zadovoljevanju skupnih potreb. Te prioritete se v času spreminjajo, pač glede na to, kako se spreminjajo politična filozofija vlade, zunanje okoliščine in gospodarske razmere. Spremenjene razmere, ki imajo npr. za posledico zmanjšanje davkov, zahtevajo prilagoditev proračuna, bodisi z iskanjem novih davkov, najemanjem kreditov in/ali povečanjem deficita. Namenski vir pa je rigiden (je pravica) in bi njegova sprememba ali ukinitev ogrozila načrte ministra in predvsem zaposlenost tistih, ki z njim upravljajo.
Družbene posledice
Namenski viri imajo tudi pomembne negativne družbene posledice. Zaradi njih slabi občutek družbene kohezije, ko moramo skupaj nositi posledice spremenjenih razmer, in ne ustvarjati občutka privilegiranosti za ene ter nezadovoljstva za druge, ki nimajo namenskih sredstev. Zmanjšuje se odgovornost tistih, ki so jim zagotovljena namenska sredstva, saj vedo, da zanje sredstva bodo, ne glede na spremenjene okoliščine. Pri takšni ureditvi ni mogoče pričakovati, da se bodo koristniki trudili za učinkovito porabo denarja. Izgublja se tudi odgovornost samega ministrstva: minister, tudi če slučajno soodloča o porabi namenskega vira, je v bistvu zgolj »razdeljevalec« denarja, dobrotnik, ki je svojemu področju zagotovil sredstva in ne čuti odgovornosti za učinkovito porabo. Če že kaj, je on odgovoren za zagotovitev denarja in bo v spremenjenih razmerah enostavno predlagal višje prispevne stopnje, s čimer bo ves problem prenesel na finančnega ministra.Vsak namenski vir v svojem bistvu pomeni prerazdeljevanje javnega denarja. Prerazdeljevanje je sicer ena od osnovnih funkcij javnih financ in proračuna, vendar to prerazdeljevanje ne more potekati po predstavah posameznega ministra, temveč mora odražati cilje celotne vlade oz. državnega zbora. Samo v takem primeru lahko govorimo o demokratični legitimiteti vladne politike. V tej zvezi se postavlja tudi vprašanje, kaj naj bo osnova za namenski vir. V naši praksi se največkrat uporabljajo plače, na katere se vežejo različni prispevki, ker je to tehnično najlažje izvedljivo. Vendar to ne zagotavlja vsaj minimalne povezave med plačnikom namenskega evra in koriščenjem javne storitve, ki se z njim financira. Financiranje javne porabe pač ne poteka po enakih načelih kot na trgu, kjer je cena, ki jo plačujemo za blago ali storitve, avtomatično »namenski evro«.
V vseh javnofinančnih sistemih obstaja vsaj del namenskih javnih prihodkov. Tu mislim predvsem na prispevke za financiranje socialnega zavarovanja, kot so zdravstveno in pokojninsko zavarovanje, zavarovanje za primer brezposelnosti, pa tudi na davke na nepremičnine, s katerimi se v veliko državah oz. občinah financira osnovno šolstvo. Gre za področja, ki so za družbo tako pomembna, da sta financiranje in poraba takih storitev obvezna.
Vendar gre večina teh virov skozi proračun ali so vsaj del integralnega proračuna (npr. ZZZS in SPIZ). Še posebej nerazumljivi in težko opravičljivi so bili v preteklosti predlogi nekaterih ministrov o uvedbi npr. cestnega evra (tolarja), železniškega evra ipd., s katerimi naj bi pospešili zgraditev in/ali vzdrževanje te infrastrukture. Financiranje teh objektov mora biti sestavni del ocene ekonomske in finančne upravičenosti, za katero se sredstva zagotavljajo z dolgoročnimi kreditnimi viri, ki se morajo vrniti v času skozi cene, ki jih plačujejo(mo) uporabniki takih objektov. Zmeda glede tega financiranja še danes ni razčiščena, saj lahko slišimo, da je npr. projekt drugega železniškega tira Koper–Divača izdelan in ovrednoten, treba da je samo zapreti (?) finančno konstrukcijo. Takšne izjave vzbujajo sum, da gre za zavajanje, saj mora biti finančna konstrukcija sestavni del ekonomske in finančne ocene upravičenosti projekta. Metodologija ocenjevanja takih projektov je znana in mednarodno uporabljana, vprašanje pa je, ali jo znamo in hočemo uporabiti.
Naj zaključim. V slovenskem javnofinančnem sistemu smo preveč prepričani, da je mogoče probleme financiranja družbenih in infrastrukturnih dejavnosti reševati z nekakšnimi namenskimi evri, ki naj bi zagotovili stabilnost virov in omogočili razvoj po predstavah posameznega ministra. Pozabljamo, da so problemi »pomanjkanja« sredstev pogosto v veliki meri tudi posledica slabe organizacije ali celo nepoštenih manipulacij pri javnih naročilih. To je mogoče videti z mednarodnimi primerjavami, ki kažejo, da je delež sredstev v odstotku BDP pri nas vsaj enak kot v drugih državah, pa tudi s tem, ko ugotavljamo, da je delež zaposlenih v teh dejavnostih enak ali višji kot v tujini. Ni redek primer, ko ugotavljamo, da je npr. cena enega kilometra projektirane ceste in proge višja kot pri primerljivih projektih v tujini. Tukaj noben namenski evro ne more izboljšati razmer; dosti bolj verjetno je, da jih bo poslabšal in po nepotrebnem obremenjeval davkoplačevalce ali javne finance. Če kje, potem je namenski evro morda upravičen na občinskem nivoju, kjer se občani odločajo za razvoj neke lokalne dejavnosti ali objekta, ki bo v njihovo korist. V vseh drugih primerih pa naj državna politika odloča predvsem o tem, kakšne prioritete bo financirala, in to s splošnimi viri (davki), kajti za to so dobili demokratični mandat. Takšna politika bo tako postala bolj transparentna in razumljiva. Vse drugo je zloraba zaupanja volivcev.
Dr. Marko Kranjec je bil v letih 1990 in 1991 finančni minister, med letoma 2007 in 2013 pa guverner Banke Slovenije.
