Napaka in odklon pri fiskalnem pravilu

Slovenija je leta 2013 vnesla fiskalno pravilo v ustavo, da bi tako zagotovila fiskalno odgovornost na področju javnih financ. Leta 2015 je sprejela izvedbeni Zakon o fiskalnem pravilu. Ker nisem spremljal priprav na izvedbeni zakon, sem zdaj, ko sem ga dobil v roke, začuden nad vsebino zakona, posebno nad metodološkim delom. Ta zakon vsebuje napake in odklone ter razširitve glede na ustavno določeno fiskalno pravilo. Medtem ko je besedilo fiskalnega pravila v ustavi dobro in nesporno, je besedilo izvedbenega zakona vse prej kot dobro in nesporno.

Napaka: uporaba neprimernih kategorij

Ustava v drugem odstavku 148. člena določa fiskalno načelo na naslednji način: »Prihodki in izdatki proračunov države morajo biti srednjeročno uravnoteženi ...« V tretjem odstavku istega člena določa: »Z zakonom … se določijo način in časovni okvir izvajanja načela iz prejšnjega odstavka …«

Fiskalno pravilo v ustavi je jasno in se mi ne zdi sporno. Izvajanja takega fiskalnega pravila temelji na proračunskem saldu in dejanskem nominalnem bruto domačem proizvodu (BDP). Srednjeročno naj bi bil proračun izravnan. To pomeni, da je v posameznih letih proračun lahko v primanjkljaju oziroma v presežku, s tem, da se proračunski primanjkljaji povprečno srednjega roka poravnajo s presežki.

Metodološko vprašanje pri takem razumevanju fiskalnega pravila je izračun in napoved proračunskega salda na podlagi razmerja med dejanskim in povprečnim BDP. Proizvodno vrzel bi bilo treba opredeliti kot odstopanje dejanskega BDP od povprečnega. Ob pozitivni proizvodni vrzeli bi proračun bil praviloma v presežku, ob negativni pa bi lahko bil v primanjkljaju.

Povprečen BDP bi bilo mogoče izračunati s trendom nominalnega BDP in trendne stopnje rasti – kot povprečne stopnje rasti BDP. Za izračun in napoved trenda BDP ter stopnje rasti bi bilo treba upoštevati daljše obdobje, in ne zgolj »obdobje gospodarskega cikla«, kot navaja izvedbeni ustavni zakon o fiskalnem pravilu.

Glavna težava so napovedi. Ciljni saldo sektorja država bi se naj določil vsako leto za najmanj tri prihodnja leta. To zahteva napoved makroekonomskih agregatov za vsaj tri leta v naprej. S tem so vedno bile težave, posebno ko gre za ciklično nihanje gospodarskih gibanj. UMAR je leta 2008 popolnoma zgrešil napoved krize, ki se je začela leta 2009. V takem primeru mora biti izvajanje fiskalnega pravila zelo fleksibilno. Vprašanje seveda je, kako zagotoviti čim bolj natančne napovedi BDP. Tega ni mogoče zapovedati z zakonom. Če fiskalni svet ne bo imel možnosti izdelovati samostojnih analiz in napovedi, ne bo mogel učinkovito komentirati vladnih predlogov javnih financ.

Zakon o fiskalnem pravilu je izvajanje fiskalnega pravila zapletel. Trdi namreč, da srednjeročna »dejanska raven BDP iz nadpotencialne ravni BDP preide v podpotencialno raven in se povprečno izenači s potencialno ravnjo BDP«. Po tej logiki bi bil potencialni BDP enak povprečnemu. Taka razlaga bi bila mogoča. Vendar je v zakonu izračun potencialnega BDP drugačen od izračuna povprečnega BDP.

Običajno je v stroki potencialni proizvod določen ob polni zaposlenosti proizvodnih faktorjev, kot sta delo in kapital. Tako opredeljen potencialni proizvod očitno ni enak povprečnemu. Proizvodnja ob polni zaposlenosti je prej izjema kot pravilo. Ustavni zakon sicer uporablja izraz »potencialni«, vendar ne uporablja ustaljene opredelitve potencialnega BDP.

Po zakonu bi naj bila potencialna raven BDP ocenjena kot raven BDP, ki nima inflacijskih učinkov. Taka opredelitev je izvedena iz koncepta »naravne stopnje brezposelnosti«, to je stopnje brezposelnosti, ki ne pospešuje inflacije. Gre za koncept »neinflatorne« ravni BDP in neinflatorne stopnje rasti. Uporaba koncepta neinflatornega BDP je v posamezni državi znotraj območja evra neprimerna. V majhni državi, kot je Slovenija, ob povsem prostem pretoku blaga in kapitala ter skupni denarni politiki na ravni območja evra, je slovenski neiflatorni BDP neuporaben koncept. Slovenska inflacija je določana predvsem z razmerami v območju evra. Enačenje povprečnega, potencialnega in neinflatornega BDP je napačno. Vsak od teh treh konceptov je drugače opredeljen in daje drugačne izračunane rezultate. Gre za mešanje makroekonomskih konceptov iz različnih kontekstov. Zakonsko uporabo potencialnega BDP, kot je opredeljen v zakonu, razumem kot napako. Predvsem pa ne bo zagotavljala dobrih rezultatov.

Izvedbeni zakon temelji predvsem na kategorijah, kot so potencialni proizvod, neinflatorni proizvod, strukturni saldo, proizvodna vrzel. To niso dejanske, statistične kategorije, ki jih lahko preberete in preverite v statističnih publikacijah. To so analitične in umetne kategorije, ki jih je treba izračunati in oceniti, za kar je mogoče uporabiti različne metodologije. Različne metodologije pa ne zagotavljajo enakih rezultatov. To omogoča pristranske ocene in tudi manipulacije. Za spremljanje izvajanja ustavnega fiskalnega načela uravnoteženih financ ni potrebna tako zahtevna – in za ta primer neprimerna – metodologija.

Odklon: drugačna interpretacija fiskalnega pravila

Zakon vsebuje še eno zanimivost, ki pa se mi zdi sporna. Izvedbeni zakon se ne sklicuje na slovensko ustavo, temveč na ratificirano mednarodno pogodbo, »ki ureja stabilnost, usklajevanja in upravljanje v ekonomski in monetarni uniji«. Povrhu tega merilo srednjeročne uravnoteženosti javnih financ ni več proračunski saldo kot v ustavi, temveč »strukturni saldo«. V 3. členu zakona piše: »Prihodki in izdatki proračunov države so srednjeročno izravnani …, če strukturni saldo sektorja države v posameznem letu ni nižji od minimalne vrednosti (določene v mednarodni pogodbi … ), v srednjeročnem obdobju pa je najmanj izravnan ...«

Iz tega je mogoče sklepati, da slovenski zakon o fiskalnem pravilu ni neposredno izvedbeni zakon fiskalnega načela v slovenski ustavi, temveč je izvedbeni zakon pakta o stabilnosti in rasti na ravni EU. To je odklon od ustave. Taka razširitev Zakona ni bila nujna. V politično presojo te poteze pa se ne bom spuščal.

Predlog

Metodološki del izvedbenega zakona se sicer zdi učeno strokoven, nadzorovanje izvajanja osnovnega fiskalnega pravila v ustavi pa bo zapletel. Od sposobnosti in kreativnosti fiskalnega sveta pa bo odvisno, ali bo tak zakon sploh uporaben za svoj prvotni ustavni namen.

Ker je izvedbeni zakon takšen, kakršen je, in ga ni mogoče spremeniti, predlagam, da fiskalni svet opravlja dvojni izračun. Enega naj naredi glede na ustavo, kjer bo ugotavljal srednjeročno uravnoteženost javnih financ z uporabo kategorij proračunskih saldov in nominalnih bruto domačih proizvodov. Državni zbor naj mu to dovoli in tak izračun upošteva za vodenje ekonomske politike v Sloveniji.

Drugi izračun naj bo narejen skladno z metodologijo izvedbenega zakona glede na zahteve, ki izhajajo iz »mednarodne pogodbe v ekonomski in monetarni uniji«. Tak izračun naj pošljejo v Bruselj.

––––––
Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.


Gostujoče pero
Dr. Marjan Senjur
ekonomist