Odrekanje pravice do azilnega postopka

I. Zaveze iz Ženevske konvencije

Slovenija je pogodbenica ženevske konvencije o statusu beguncev iz leta 1951 in pripadajočega protokola 1967, po katerih je dolžna vzeti in obravnavati vse prošnje za azil (mednarodno zaščito), ki jih podajo tujci. To mora izvajati brez diskriminacije, ne glede na to, ali so ti vstopili na slovensko ozemlje na dovoljen ali nedovoljen način. Nadnacionalni predpisi na tem področju ne dopuščajo niti maksimalnih letnih ali drugačnih kvot. Kakršnokoli izključevanje določenih kategorij prosilcev za azil iz možnosti, da vložijo prošnjo za azil, ni dovoljeno.

II. Mednarodni delikt

Če bo državni zbor zakon sprejel, bo Slovenijo potisnil v eklatantni mednarodni delikt, kot so Slovenijo že opozorili vidni mednarodnopravni strokovnjaki, kot je profesor s Pravne fakultete v Michiganu James C. Hathaway, in vodje mednarodnih organizacij, kot je generalni sekretar Sveta Evrope Thorbjørn Jagland. Slednji ima pristojnost za opozarjanje po 52. členu evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, katere podpisnica je Slovenija.

III. Prepoved mučenja in nečloveškega ali ponižujočega ravnanja

Tudi če ženevsko konvencijo odpove, Slovenijo še vedno zavezujejo druge mednarodnopravne norme, npr. mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah ter evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP). Oba dokumenta Slovenijo obvezujeta k temu, da spoštujeta pravice vseh oseb, ki se nahajajo pod njeno jurisdikcijo, ne glede na državljanski status. Ključna garancija iz teh dveh dokumentov, relevantna za migrante in begunce, je prepoved mučenja ter nečloveškega in ponižujočega ravnanja. Ta garancija pomeni tudi, da ljudi ni dovoljeno vračati na ozemlja, kjer bi bili lahko takemu ravnanju neposredno izpostavljeni, pa tudi ne v države, kjer bi bili ljudje lahko temu izpostavljeni posredno, na način, da bi te države ljudi verižno vračale nazaj spet v tretje države, ne da bi jim bila pred tem zagotovljena možnost zaprositi za zaščito.

Predvidevati je, da bi bil ukrep prepovedi vlaganja prošenj za mednarodno zaščito uveden zlasti zoper ljudi, ki bi v Slovenijo vstopili iz Hrvaške in morda iz Madžarske. Hrvaška za prosilce za azil in migrante postaja vse manj varna. Iz nedavnih poročil Human Rights Watch izhaja, da se Hrvaška poslužuje nezakonitih vračanj nazaj v Srbijo, ne da bi ljudem omogočila, da zaprosijo za azil. Madžarska pa je Srbijo razglasila za varno tretjo državo, kar pomeni, da vanjo vrne veliko večino prosilcev za azil, ne glede na to, da Srbija ne zagotavlja ustrezne zaščite za prosilce za azil in begunce, ima neučinkovit azilni postopek in ne izvaja nikakršnih integracijskih ukrepov. Oboje je znak, da so begunci na Hrvaškem posredno in neposredno izpostavljeni mučenju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju.

IV. Prepoved vračanja (non-refoulement)

Temeljno načelo ženevske konvencije, ki je tudi kogentna norma običajnega mednarodnega prava (kar pomeni, da ga ni mogoče razveljaviti, tudi če bi odpovedali vse mednarodne konvencije), je načelo nevračanja (non-refoulement). Po načelu nevračanja nihče ne sme biti vrnjen v državo, kjer bi bila njegovo življenje in svoboda ogrožena (33. člen ženevske konvencije). Ogroženost je možno ugotavljati le v individualnem postopku, po presoji individualnih okoliščin vsakega posameznika, ki zatrjuje, da bi bil lahko ogrožen. Predlog sprememb Zakona o tujcih kaže, da ustrezni individualni postopki v primeru velike večine prosilcev za azil ne bodo zagotovljeni.

V. Prepoved kolektivnih izgonov in VI. pravica do pravnega sredstva

Upravičenost do vložitve prošnje za azil je v predlogih določena na podlagi kolektivnih kriterijev, kar omogoča kolektivne izgone, ti pa so po EKČP prepovedani. Slovenija je vsakega prosilca za azil dolžna obravnavati individualno, saj le na ta način lahko ugotovi ogroženost, in ne po skupinskih kategorijah, kot so zdaj določene v predlogu Zakona o tujcih. Vsakomur mora biti zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo zoper odločitve policije. Če bi bil zakon sprejet in uporabljen, bi bila Slovenija lahko v primeru pritožb, ki bi jih vložili z ukrepom prizadeti posamezniki in posameznice, obsojena s strani Evropskega sodišča za človekove pravice. To nam jasno sporočajo primeri M. S. S. proti Belgiji in Grčiji (2011), Hirsi Jamaa (2012), Sharifi (2014) in Khlaifia (2015), v katerih so bile obravnavane sporne prakse različnih evropskih držav z begunci, sodišče pa je v sodbah ugotovilo kršitve konvencijskih pravic beguncev. Italija je, denimo, v preteklosti izumila številne instrumente za kolektivno vračanje beguncev in preprečevanje dostopa do azilnega postopka. ESČP jo je obsodilo zaradi kršitev, pri tem pa ni imelo prav nobenega razumevanja za dejstvo, da so se prihodi v Italijo občutno povečali.

VII. Kršitev Ustave Republike Slovenije

Predlog Zakona o tujcih de facto odpravlja nekatere ustavne pravice in svoboščine. Po ustavi je pravice in svoboščine mogoče odpraviti samo pod strogo določenimi pogoji, in sicer le, če država razglasi izredne razmere, kar lahko stori, če je ogrožen obstoj države. Predlog Zakona o tujcih, s katerimi bi bile nekatere pravice dejansko odpravljene, pa ne predvideva razglasitve izrednih razmer, temveč bi bil ukrep onemogočanja vlaganja prošenj za azil uveden v okoliščinah, ko bi bilo »oteženo delovanje osrednjih institucij države in zagotavljanje njenih vitalnih funkcij«. Ta pravni standard še vedno drugačen od standarda ogroženega obstoja države in s tem neustaven.

VIII. Pravo Evropske unije

Predlog Zakona o tujcih povsem ignorira dejstvo, da je Slovenija del pristojnosti za urejanje področja mednarodne zaščite prenesla na Evropsko unijo. Pravo je EU je za Slovenijo zavezujoče. Zakon o tujcih se pripravlja, kot da pravnega reda EU ne bi bilo. To je problematično; Slovenija namreč ne more sprejeti predpisa, ki bi bil v nasprotju z evropskim redom na istem področju ali ki bi ga celo ignoriral. Evropski predpis je mogoče spreminjati le s spremembo tega predpisa na ravni EU, ne pa z enostranskimi priložnostnimi ukrepi držav članic. Zakon o tujcih krši več predpisov EU, med drugim dublinsko uredbo 604/2013, ki določa odgovornost držav članic za obravnavo prošenj za azil. Vračanje prosilcev za azil iz ene države članice v drugo lahko poteka samo po vnaprej dogovorjenem postopku, opredeljenem s to uredbo. Zakon o tujcih pa uvaja vračanje v druge države članice EU mimo »dublinskega postopka« in uzakonja protipravne izgone (pushbacks) ljudi, ki bi imeli v Sloveniji namen vložiti prošnjo za azil. Da so nezakonita vračanja med državami članicami prepovedana, je poudarilo ESČP v zadevi Sharifi in drugi proti Italiji in Grčiji (2014).

IX. Problem izvajanja zakona v praksi

Nujen je razmislek o tem, na kakšen način naj bi se katerakoli različica zakona izvajala v praksi. V primeru množičnih prihodov v Slovenijo bodo na Hrvaškem na njeni drugi meji potekali množični prihodi iz Srbije. Pri tem ljudi ne bo mogoče zaustaviti s pravnim aktom, ampak s silo. Ali so oblasti pomislile na to? Zakon o tujcih bo zelo verjetno vodil do podajanj beguncev sem in tja, do zaostrovanja odnosov med državama in morda tudi do fizičnih konfliktov ne le med begunci in policijo, temveč tudi med policijama – ali celo vojskama – sosednjih držav. Slednje je tisto, kar je resnično zaskrbljujoče, zlasti ob dejstvo, da gre pri predlogu Zakona o tujcih za izrazito enostranski ukrep. Še več, ukrep se opisuje kot »sporočilo« Hrvaški, Srbiji, Makedoniji itd., kar kaže na popolno odsotnost resnega razmisleka o potrebi po izrazito okrepljenem sodelovanju z državami v soseščini.

X. Pravice med pravom in politiko

Kot je pokazala seja odbora za notranjo politiko, se spornosti tega predloga zavedajo vsi, tako predlagatelji kot poslanci državnega zbora. Tudi tisti, ki ga bodo podprli, govorijo o »hoji po robu«, o tem, da morda zakon ne bo prestal presoje na ustavnem sodišču, in o tem, da mednarodne norme niso prilagojene na množične migracije. S tragičnimi posledicami tega predpisa se bo pač ukvarjala neka druga vlada in neki drug državni zbor.

***

Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.

Dr. Neža Kogovšek Šalamon je višja znanstvena sodelavka in direktorica Mirovnega inštituta.