Tiskane izdaje
Gre za parafraziran rek »Kralj je mrtev, živel kralj!« z začetka 15. stoletja, ki pravi, da se ob odhodu enega vladarja pozdravlja njegovega naslednika. Podobno je s spremembami obveznega pokojninskega (in invalidskega) zavarovanja. Ko je sprejet nov zakon, je že treba razmišljati o njegovih dopolnitvah in spremembah, saj se tudi dejanska razmerja v družbi nenehno spreminjajo. Med njimi so demografski dejavniki in obseg gospodarske aktivnosti, kar vpliva na število aktivnih in neaktivnih oseb v družbi. Tem spremembam mora slediti tudi zakonodajalec, saj to od njega zahteva ustavno načelo pravne države (tako tudi naše Ustavno sodišče). Pri tem ne sme hiteti, saj pokojninsko zavarovanje ne prenese hitrih in radikalnih sprememb.
Dileme, ali treba prilagoditi pokojninsko zavarovanje razmeram v družbi, ni. Pojavi se lahko glede smeri prilagoditev. Izhajati moramo iz socialnega tveganja starosti. Konec 19. stoletja, ko je bilo uvedeno prvo obvezno pokojninsko zavarovanje (pod vplivom takratnega nemškega kanclerja Bismarcka, ki je hotel ustaviti vse hitrejše širjenje delavskih gibanj in ohraniti oblast), je pomenila starost domnevo invalidnosti. Le redki so (zdravi) pričakali upokojitveno starost, določeno pri 70. letih. Če so jo, so pridobili pravico do pokojnine in s tem sredstva za preživetje. Ob povprečni pričakovani življenjski dobi 58 let, je bilo prejemanje pokojnine povprečno zgolj dve leti.
Takšno razumevanje socialnega tveganja starosti je zastarelo. Namen sodobnega pojmovanja je omogočiti prejemanje zaslužene starostne pokojnine ob normalnem zdravstvenem stanju. Starost mora biti srečen dogodek v življenju (risque heureux, in ne risque malheureux). Povprečna upokojitvena starost pri nas je okoli 60 let, pričakovana življenjska doba okoli 80 let in povprečno prejemanje pokojnine približno dvajset let (z manjšimi razlikami pri moških in ženskah). Dejstvo, da se prebivalstvo stara in živimo dlje, ni nujno negativno, saj je izraz blaginje in kakovosti življenja. Vprašanje pa je, kaj lahko storimo, da ostaneta blaginja in kakovost življenja ohranjena tudi v starosti.
Veliko starostno upokojenih
Pri nas je težava predvsem veliko starostno upokojenih (več kot 400.000 ljudi), ki prejemajo nizke pokojnine (povprečno približno 610 evrov neto, pri čemer je večletno neusklajevanje pokojnin trajno poslabšalo ekonomski položaj upokojencev), čeprav so še zmožni za delo. Aktualno je vprašanje, ali naj se pokojnina izplačuje ne glede na ekonomsko aktivnost prejemnika. Zagovorniki trdijo, da je pokojnina zaslužena z vplačanimi prispevki, kar je delno res, a je tudi izraz (vertikalne, horizontalne in medgeneracijske) solidarnosti. Upoštevati je treba dokladni način financiranja in naravo socialnega tveganja, ki predpostavlja izpad ali veliko zmanjšanje dohodka zaradi starosti. Tedaj se pojavi potreba po njegovi nadomestitvi, da se zagotovi obstoj posameznika in družbe kot celote. Zato bi bilo dobro določiti mejo dohodka, ki ne vpliva na višino pokojnine, nad njo pa progresivno zmanjšanje pokojnine, saj je tudi izpad dohodka manjši.
Poleg dela upokojenih oseb, je vprašanje, kako preoblikovati pokojninsko zavarovanje, da bo doseglo svoj namen in upoštevalo spremembe na trgu dela. Pri nas je ohranjeno preračunavanje na polni delovni čas. Opravi se pri pogojih za pridobitev pravice do starostne pokojnine (na primer za 15 let zavarovalne dobe je treba delati 30 let s polovičnim delovnim časom) in pri izračunu pokojninske osnove (plačo se preračuna na plačo za polni delovni čas). Gre za odraz domnev, na katerih so temeljili sistemi socialne varnosti po drugi svetovni vojni. Med njimi je bila domneva tipičnega moškega industrijskega delavca, v stalni zaposlitvi pri enem delodajalcu, za nedoločen in polni delovni čas. Zaradi vse več pogodb o zaposlitvi za določen čas in čas, ki je krajši od polnega, ta domneva ne vzdrži več. Preračunavanje ni več ustrezni, lahko pa je tudi v nasprotju z načelom enakega obravnavanja žensk in moških, saj predvsem ženske delajo krajši delovni čas (kar ugotavlja tudi Sodišče EU).
Enaka obravnava
Čeprav naj bi novi zakon (ZPIZ-2) enako obravnaval moške in ženske, mu to v celoti ne uspeva. Po prehodnem obdobju naj bi bili pogoji za pridobitev starostne pokojnine izenačeni za obe enakovredni polovici človeštva. Razlike pa ostajajo pri možnostih znižanja upokojitvene starosti zaradi skrbi za otroke, nekdanjega služenja vojaškega roka in dela pred polnoletnostjo, čeprav za razlikovanje ni utemeljenega razloga. Skrb vzbujajoče je tudi razlikovanje pri odmeri pokojnine, kar lahko velja tako za pokojninsko osnovo kot odmerni odstotek. Obdobje, ki šteje v pokojninsko osnovo, se podaljšuje, s čimer se poudarja sorazmernost med vplačanimi prispevki in višino pokojnine. To je manj ugodno za osebe s prekinitvami v karieri in obdobji dela s krajšim delovnim časom, kar lahko bolj prizadene ženske. Odmerni odstotek pa je za ženske ugodnejši. Gre za neposredno razlikovanje med spoloma, ki je lahko v nasprotju tudi s pravom EU. Zanimivo bi bilo opazovati odločitev sodišča, če bi moški tožil na višjo pokojnino, enako kot bi jo prejemal, če bi bil ženska.
Vloge spolov v družbi so še zmeraj delno različne, zato bi bilo treba hkrati z izenačitvijo razbremeniti (predvsem) ženske prej, v času, ko skrbijo za otroke, ostarele starše in invalidne družinske člane, in ne šele pri upokojitvi ko omenjenih skrbi morda ni več. Zato je nujna uvedba socialnega zavarovanja za dolgotrajno oskrbo. Odvisnost od oskrbe drugega, ki se zagotavlja (predvsem, a ne izključno) v višji starosti, pomeni samostojno socialno tveganje. Hkrati gre lahko za dvojno tveganje, za osebo, ki je odvisna od oskrbe drugega in družinskega člana (predvsem soprogo, hči ali snaho), ki izvaja storitve dolgotrajne oskrbe. Tudi zaradi izenačitve spolov je treba dati prednost poklicnim izvajalcem.
Javna in zasebna odgovornost
Zmeraj aktualno vprašanje je razmejitev med javno in zasebno odgovornostjo za varnost dohodka v starosti. V zadnjem času se poudarja zasebna, premoženjska narava pravice do pokojnine, ki zato uživa tudi lastninsko varstvo. Ta argument naše ustavno sodišče vse pogosteje uporablja, na primer pri dostopu do pokojnine (zasebna lastnina, drugače kot pravica do socialne varnosti, ni omejena na državljanstvo), prepovedi odpisovanja prispevkov, uporabiti pa bi ga bilo mogoče tudi v vseh drugih primerih, ko se plačani prispevki ne kažejo v odmerjeni pokojnini. Pri lastninskem varstvu pokojnine je najdlje seglo Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP), ki omogoča njeno izplačevanju tudi v državo, s katero ni dogovorjeno povezovanje sistemov socialne varnosti.
Razmerje med javnim in zasebnim se pojavlja tudi pri zamisli o socialni kapici, ki je izrazito v korist zasebnega zavarovanja in oseb z višjimi dohodki, ki ga bodo lahko sklenile za ohranitev življenjskega standarda. Omejitev prispevne osnove že poznamo pri zavarovanju samozaposlenih, čeprav bi morali imeti vsi zavarovanci za enak obseg zavarovanja enake pravice in enake obveznosti.
Zdi se, da valove pokojninskih reform povzroča predvsem Svetovna banka. Najprej z idejo o minimalnem prvem, javnem, obveznem drugem in prostovoljnem (povsem zasebnem) tretjem stebru. Ta rešitev se, predvsem v času recesije, ko so se vrednosti naložbenega drugega stebra pomembno zmanjšale, ni izkazala. V madžarski ureditvi so sredstva spet prenesli v prvi steber, s čimer tudi ESČP ni imelo težav. Novejša je ideja o navideznih pokojninskih računih. Vprašanje pa je, ali je s (pravimi ali navideznimi) osebnimi pokojninskimi računi mogoče uresničevati pravico do socialne varnosti. Odsotna je namreč solidarnost, kot ena temeljnih vrednot socialnega zavarovanja.
Zato je tudi v prihodnje bolje razmišljati o parametrični kot strukturni reformi pokojninskega zavarovanja. Zamenjava sistemov sama po sebi ne zagotavlja večje učinkovitosti. Več truda je treba vložiti v prilagoditev veljavnega sistema razmeram v družbi, za kar so možnosti in zgolj zmanjševanje pokojnin ni najpomembnejša med njimi.
––––––
Prispevek je mnenje avtorja
Prof. dr. Grega Strban, redni profesor na Katedri za delovno in socialno pravo Pravne fakultete Univerze v Ljubljani
