Posledice slepih potez države

Nastopi ministra dr. Viranta za zmanjševanje števila občin – z ukinitvijo skoraj polovice sedanjih občin – povzročajo čedalje srditejše ugovore; zdaj ko se zadeve šele pripravljajo na notranjem ministrstvu, slišimo od županov, političnih strank, združenja občin in skupnosti občin ter nekaterih posameznikov – strokovnjakov in drugih, ki poznajo problematiko naše lokalne samouprave, ogorčene odzive na ministrova izvajanja. Problem je že to, da se za to akcijo pripravljajo v tako ozkem krogu. Pred javnostjo nastopa kar minister sam. Govori, kot bi šlo za odpravo kakšnih državnih uradov, ki so postali odveč. Čudi me tudi že to, da v teh uvodnih nastopih nič ne pove o tem, kako se pripravljajo in izvajajo reorganizacije lokalne samouprave v drugih državah Evrope. Stroka bi politiko lahko opozorila na bogate izkušnje evropskih držav, ki so v preteklosti že izvedle take reorganizacije – če bi bila vprašana za nasvet. Povedala bi, da v Evropi pripravijo najprej koncept reorganizacije, in sicer ob sodelovanju in v soglasju najvišjih odgovornih organov države, predstavnikov lokalnih skupnosti ter priznanih strokovnjakov iz lokalne samouprave, s čimer določajo temelje za orientacijo celotne akcije. Že sama priprava projekta zahteva daljše obdobje, akcija njegovega izvajanja pa lahko traja tudi leta in celo desetletja. Nič se ne dela na silo. Čeprav obstaja projekt, organizatorji odstopijo od svoje namere, če v posameznih primerih ne dosežejo soglasja na terenu glede predvidenih sprememb. Tipičen zgled za tako proceduro in tako prakso je, na primer, (Zahodna) Nemčija, ki je konec prejšnjega stoletja izvedla veliko reorganizacijo svojih občin; čeprav je dosegla precejšnje zmanjšanje njihovega števila (od 24.000 na 8000 občin), je v njihovem sestavu ostalo še zmeraj veliko majhnih občin, glede katerih se niso mogli sporazumeti za reorganizacijo oziroma združitev z drugimi občinami.

Razlogi za ukinjanje občin v Sloveniji

V Evropi združujejo občine, ki so bile ustanovljene pred stoletji. Naše občine pa imajo v najboljšem primeru komaj 18 let; prva mreža 146 občin je bila postavljena leta 1995. Z vidika prakse v Zahodni Evropi bi bilo nerazumljivo in neresno, da se nove občine množično ukinjajo. Res je, da so bile ustanovljene brez vsakega projekta in celo brez vsakega koncepta. Nastajale so stihijsko pod pritiskom lokalne politike oziroma političnih strank. Namesto projekta za ustanovitev novih občin smo po osamosvojitvi dobili zakonsko ureditev o kriterijih in postopku za ustanavljanje občin. Ta ureditev ni nikdar ustrezala, zato se je nenehno spreminjala in tudi zelo ohlapno izvajala, s številnimi zakonskimi izjemami, ki pa so v praksi postajale pravilo. Predvsem se je v praksi kršila zakonska določba o minimalnem številu prebivalcev za ustanovitev občine (5000 prebivalcev). Tako je v nenehnem pritisku s terena nastajala mreža občin, v kateri je bila skoraj polovica nestandardnih, to je majhnih občin.

Ne glede na to, kako in kakšne so nastajale občine, so se v praksi na splošno uveljavile in so jih ljudje na terenu sprejeli za svoje. Očitno je, da so v tem razmeroma kratkem času svojega obstoja bistveno spremenile podobo Slovenije, predvsem podobo podeželskih krajev, ki so bili v času jugoslovanskih komun razmeroma zanemarjeni, in so že po svojem zunanjem videzu zaostajali za kraji v sosednjih državah, v Avstriji pa tudi v Italiji. Pa ne gre samo za zunanji videz krajev; številne so kaj storile tudi za gospodarski, socialni in kulturni razvoj na območjih, kjer so bile ustanovljene. To še zlasti velja za vzhodni, manj razviti del države, kjer so postale tudi glavni nosilec gospodarskega razvoja in splošnega izboljšanja življenjskega standarda prebivalcev – z gradnjo naprav in zagotavljanjem storitev, ki so v najbolj neposrednem interesu prebivalcev v podeželskih naseljih.

Razumljivo je, da ljudje zdaj niso pripravljeni dati svojih občin, in je mogoče pričakovati, da se bodo v večini krajev uprli takim poskusom z vsemi sredstvi. Ne velja trditev ministra Viranta, da je v času krize pravi čas za odpravo majhnih občin, češ da so te predrage in neučinkovite. Res je nasprotno: zdaj je najbolj neugoden čas za odpravo »neustreznih« občin. Ljudje neposredno čutijo, da v času, ko usiha moč in učinkovitost države zaradi krize, ter se oži krog njenih naprav in storitev javnega pomena na terenu, ljudje s svojimi občinami z manjšimi sredstvi in celo s prostovoljnim delom ter lokalno iznajdljivostjo lahko storijo marsikaj, kar jim je doslej zagotavljala država. Pri tem v naših razmerah ni nobene razlike med »normalnimi« in majhnimi občinami, ki imajo manj kot 5000 prebivalcev. Več kot od številčnosti prebivalstva je odvisno od vodstva občine: tudi med majhnimi občinami imamo zgledne primere razvoja, ki ne zaostajajo za večjimi ali celo velikimi občinami. V tem času – in to celo na silo – bi bilo zato odpravljati vse občine, ki imajo manj kot 5000 prebivalcev, slepa polifemovska poteza, ki bi pomenila občutno škodo – predvsem na podeželju. Nastal bi vsestranski zastoj ne le upravnega delovanja, ampak tudi gospodarskega, socialnega in kulturnega življenja na teh območjih. Obstaja velika nevarnost, da bi območja odpravljenih občin opustela v vsakem pogledu, ker jih nove občine ne bi obravnavale kot svoje, saj se tudi njim samim napovedujejo finančne restrikcije zaradi krize in bi bile zato prisiljene poskrbeti predvsem za svoje dotedanje območje.

Seveda bodo tudi pri nas nekoč v prihodnosti dozorele razmere, ko se bodo občine združevale zaradi razlogov, ki so v Zahodni Evropi že doslej povzročili velike reorganizacije, vsaj v nekaterih državah. Nekoč v prihodnjih časih, ko bo prenehala kriza, in bo spet nastopila vsaj relativna blaginja, bodo občine same začutile, kaj in zakaj jih sili v združevanje. Pri tem jim bo seveda morala pomagati tudi država, ki bo tako združevanje lahko stimulirala s finančnimi sredstvi; zdaj pa mora zmanjševati sredstva za vse občine, v kar jo sili sedanja kriza, to pa seveda deluje tudi proti vsaki akciji združevanja.

Referendum o ustanovitvi ali ukinitvi občin

O referendumu, ki je po ustavi potreben tako za ustanovitev kakor analogno, seveda, tudi za ukinitev vsake občine, minister ne govori oziroma ga omenja samo mimogrede, kot da v tem ni posebnega problema. Vendar je ta referendum najbolj odločilen v postopku ustanavljanja oziroma ukinitev občine. Čeprav lahko pravno razpravljamo o naravi tega referenduma – ali zavezuje državo ali je samo posvetovalnega značaja –, je jasno, da država ne more odločati v nasprotju z rezultati tega referenduma. Če so se državljani v tako slovesni obliki, kakršna je referendum, izrekli za ustanovitev svoje občine, to politično zavezuje državo in vseskozi potrjuje tudi praksa državnega zbora in tudi praksa ustavnega sodišča. Zato se lahko postavlja vprašanje, kakšen smisel ima začeti vso to akcijo ter jo privesti do dragih in tveganih referendumov. V lokalni samoupravi se o ukinjanju lokalnih skupnosti ne da nič storiti na silo proti volji lokalnega prebivalstva, kot se lahko dogaja v primeru državnih organov. V tem je ustavno jamstvo za lokalno samoupravo, ki ga spoštujejo v vseh državah.

To pomeni, da je treba resno razmisliti o izvedbi te akcije, ki obeta veliko razburjenja v vsej državi pa malo šans za uspeh. Pomisliti pa bi bilo treba na svoječasno iniciativo državnega zbora v prejšnjem sestavu, da se pripravi strategija razvoja lokalne samouprave v Sloveniji, v kateri bi se ugotovilo, kaj je v resnici problematično in kaj se da storiti na področju koristnega znotraj sedanje strukture občin. Pokazalo bi se, da je glavni problem, ki zavira tudi delovanje občin, manjkajoča institucija pokrajin, ki bi bistveno lahko razbremenila občine za tiste naloge, ki so regionalno pomembne, pa jih morajo zdaj po sili opravljati občine. Pokrajine bi zapolnile prazni prostor med občinami in državo ter precej pripomogle k uspešnejšemu delovanju celotne države na prav področjih, kjer je največ pritožb zaradi počasnega in nestrokovnega delovanja državnih in občinskih institucij. Če bi rešili to vprašanje, bi se verjetno pokazalo, da problema majhnih ali velikih občin v Sloveniji za zdaj sploh še ni, kakor ga ni v številnih evropskih državah, ki učinkovito delujejo tako z majhnimi kot z velikimi občinami.

–––––– Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.

Dr. Janez Šmidovnik, profesor prava, strokovnjak za javno upravo