Tiskane izdaje
Ko sem spraševal, ali naj se lotim vprašanja, kakšna je ustavnoskladna razlaga prisilnega prenehanja delovnega razmerja rektorja, ki je izpolnil pogoje za upokojitev, me je prepričal odgovor: Ti boš pravi za to, ker si ravno toliko daleč od Maribora, da se ne boš opredeljeval na podlagi simpatij ali antipatij do dr. Igorja Tičarja kot aktualnega nosilca rektorske funkcije. Zato sem zapleteno nalogo sprejel. To pa ne pomeni, da je subjektivni pristop do nosilca rektorske funkcije vedno odveč ali sumljiv. Prav nasprotno: ko gre za volitve rektorja, gre ravno za to, da učitelji, drugi zaposleni in študentje, ki ga volijo, ocenijo, kateri od kandidatov je najprimernejši za to funkcijo. Pa tudi pozneje, po volitvah, se ni odveč spraševati, ali se je izvoljeni v praksi pokazal kot ustrezen.
Univerzitetni rektor ne spada med državne in lokalne funkcionarje, ki jih ni mogoče zamenjati! Prav nasprotno. Statut Univerze v Mariboru določa, da lahko njegov odpoklic (statut govori o razrešitvi) predlagajo univerzitetni in fakultetni senati in študentski svet. Je pa strahopetno, če nekdo, ki se hoče znebiti rektorja, to počne s široko, ustavno sporno razlago zakonodaje o prenehanju delovnega razmerja. Zakaj strahopetno: zato ker statut določa, da se opravijo nove volitve v organ, ki je predlagal razrešitev rektorja, pa pri tem ni bil uspešen. Rektorja dr. Igorja Tičarja so se rešili, ne da bi tvegali, da volivci povedo mnenje o njihovem ravnanju. Pa bi morali.
Kako razlagati
Če takšna restriktivna razlaga ni možna, pač preostanejo dolgoletni sodni postopki, pri čemer ustavno sodišče neomajno vztraja pri zelo omejujoči razlagi neposrednega pravnega interesa, po kateri je mogoče dati pobudo za oceno ustavnosti šele, ko so izčrpana vsa druga razpoložljiva pravna sredstva.
Ustavnoskladna razlaga zakonov ni monopol ustavnega sodišča. Ustavno sodišče intervenira kot vrhovna subsidiarna ustanova, kadar ljudje, institucije in redna sodišča ne zmorejo razlagati in uporabljati ustave tako, da ne krši človekovih pravic. Ustavnoskladna razlaga je ravno tista izmed možnih razlag, ki ne krši človekovih pravic. Če ustavnoskladna razlaga, za kakršno se zavzemam na tem mestu, ni mogoča, je treba izpodbijati zakonsko ureditev za leto 2017 (Zakon o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela za leto 2017 in drugih ukrepih v javnem sektorju, v nadaljevanju: zakon za leto 2017) na ustavnem sodišču. V tem primeru bi lahko ustavno sodišče sprejelo odločitev o razveljavitvi zakonske določbe ali pa interpretativno odločbo o tem, da je skladna z ustavo, če se razlaga tako, da se njen učinek omejuje na leto 2017. To nikakor ni samo ali predvsem problem aktualnega rektorja, temveč je predvsem problem univerze, njenih članic, zaposlenih in študentov, saj se nanaša ne le na kršitve volilne pravice in načel pravne države, temveč tudi na avtonomijo univerze. Sodišče EU je v podobnih primerih opazilo tudi diskriminacijo starejših v imenu varčevanja.
Kriza in avtonomija univerze
Vladni funkcionarji se v svojih razlagah sklicujejo na to, da je zakon za leto 2017 prestal ustavnosodno presojo. To ne drži. Presojo je prestal samo začasni ukrep Zujfa, ki je bil namenjen uravnoteženju javnih financ v času najhujše ekonomske in finančne krize. Na zahtevo varuhinje človekovih pravic je takrat ustavno sodišče presodilo, da prisilno prenehanje delovnega razmerja zaradi izpolnjenih pogojev za upokojitev ni v neskladju z ustavno določbo o avtonomiji univerze, proti čemur je glasovala in pisala sodnica dr. Etelka Korpič Horvat, ki prihaja z mariborske pravne fakultete. Večina sodnikov je presodila, da ureditev ni protiustavna, ker omogoča (neomejeno) podaljševanje delovnega razmerja, kadar to zahtevajo potrebe nemotenega poteka delovnega procesa.
V današnjih razmerah je takšen krizni ukrep ustavno hudo sporen. Zakaj? Zato ker je gospodarska rast skoraj pet odstotkov bruto domačega proizvoda, Zujf pa je določal, da omejitev preneha veljati, ko ta rast preseže 2,5 odstotka, kar se je zgodilo že pred leti. Preden je dr. Igor Tičar kandidiral, je lahko utemeljeno pričakoval, da ukrep ne bo več veljal, ko bo izpolnil pogoje za upokojitev, zato nasprotne razlage kršijo njegovo pravico do ravnanja, ki temelji na zaupanju v pravo.
Pa recimo, da bi se postavili na stališče (takšnega stališča nikakor nočem pripisati ustavnim sodnikom), da podaljševanje kriznih ukrepov v postkrizno obdobje ni ustavno sporno. Toda vladna razlaga gre še precej dalj in poskuša zaostrovati krizni ukrep tako, da onemogoča podaljšanje delovnega razmerja rektorja prek 31. decembra 2017 tudi v primeru, če to podaljšanje terja nemoteno odvijanje delovnega procesa. Ni treba biti ustavni pravnik, da že na prvi pogled opaziš ustavno suspektnost takšne razlage, še posebno ko gre za rektorja.
Zakaj je v rektorjevem primeru razlaga še posebno neprepričljiva? Prvič zaradi avtonomije univerze. Kdor se je že kdaj vprašal, kaj avtonomija obsega, bo moral priznati, da je njena srčika samostojno odločanje o kadrovskih vprašanjih in še zlasti pravica učiteljev, zaposlenih in študentov, da si sami izbirajo in razrešujejo svojega starešino. S koncem krize postaja po mojem mnenju ponovno aktualno tudi stališče ustavnega sodišča iz leta 1995, ki se glasi: »Vendar pa urejanje vprašanja, ali in v katerih primerih lahko zaradi posebnih razlogov visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, ki so že dopolnili pogoje za pridobitev pravice do polne starostne pokojnine, nadaljujejo delovno razmerje, sodi v okvir avtonomije univerze in visokih šol.«
Pravica izvoljenega, da dela
Drugi razlog je v tem, da po jasni in ustaljeni praksi ustavnega sodišča iz pasivne volilne pravice izhaja pravica opravljati mandat. Naj opozorim na odločbo, s katero je ustavno sodišče zelo visoko postavilo pravico izvoljenega, da opravlja funkcijo, za katero je bil izvoljen: te ne more naknadno (po izvolitvi) ogroziti niti pravnomočna obsodba na zaporno kazen. Zakon za leto 2017 naknadno (po njegovi izvolitvi!) preprečuje podaljšanje delovnega razmerja rektorju, čeprav bi to ogrozilo uspešen potek delovnega procesa. Opozoriti velja, da ne gre samo za poseg v pasivno volilno pravico rektorja, ki ima ne le pravico, temveč tudi dolžnost nemoteno opravljati mandat. Pomeni tudi poseg v aktivno volilno pravico tistih, ki so rektorja izvolili zato, da bo opravljal svojo funkcijo v določenem mandatnem obdobju. Ni odveč opozoriti tudi na prevladujoče stališče ustavnopravne teorije, da delovno razmerje sledi mandatu, podeljenemu na neposrednih volitvah, in ne obratno.
Vladna služba za zakonodajo je leta 2016 zavzela stališče, da se učinek zakona za leto 2016 ne more raztezati na čas po 31.decembru 2017, ko zakon preneha veljati, in dodala: »To pomeni, da bo ob nespremenjeni zakonski ureditvi treba dogovor vsako leto znova podaljševati.« Mislim, da gre za več kot razumno razlago. Takšna razlaga po mojem mnenju v primeru zakona za leto 2017 pomeni, da omogoča podaljšanje delovnega razmerja do 31. decembra 2017, v čas po tem datumu pa se ne more spuščati. Vsaka druga razlaga bi pomenila, da zakon zaostruje omejevalni ukrep varčevanja v premem sorazmerju z rastjo družbenega proizvoda, kar je absurdno.
Državni funkcionarji v tem primeru kažejo sprevrženo razumevanje avtonomije univerze. Pravijo, da lahko začasni zakon, namenjen varčevanju v kriznih razmerah, odvzame mandat neposredno izvoljenemu rektorju, avtonomija pa je v tem, da lahko univerza samostojno odloči glede vršilca dolžnosti. Kje je podlaga za tako cinično norčevanje iz univerzitetne avtonomije v državi, v kateri pravi ustava v 58. členu: Državne univerze so avtonomne?
V pravnem mnenju, ki ga je po razpravi v Rektorski konferenci Slovenije pripravila projektna skupina v sestavi dr. Boštjan M. Zupančič, dr. Franc Grad in podpisani, je zapisano, da sta sedanji zakonski ureditvi položaja univerze kot visokošolskega zavoda in položaja profesorjev kot javnih uslužbencev v neskladju z ustavnim načelom avtonomije univerze in da je treba sprejeti zakon o univerzi. In še, da se akademska svoboda, ustvarjalno raziskovanje in kakovosten pouk lahko razvijajo samo v okviru avtonomne akademske ustanove. To je seveda le mnenje podpisanih, opozarja pa na usodne posledice takšnih razlag zakonodaje, ki poglabljajo splošen vtis o nespoštovanju ustavne določbe o avtonomiji univerze.
S ponujeno ustavnoskladno razlago se varujeta tudi ugled in dostojanstvo zakonodajalca, saj bi sicer izpadlo, da je po koncu krize sprejel omejevalni ukrep, ki v imenu stabilizacije financ destabilizira univerzo ter pri tem krši avtonomijo univerze, pravico neposredno izvoljenega rektorja, da opravlja svoj mandat in načelo zaupanja v pravo. Ali kdo res misli, da je velik dosežek takšna razlaga zakona za leto 2017, po kateri naj univerza ob živem rektorju, izvoljenem na neposrednih volitvah, razpisuje predčasne rektorske volitve in išče vršilca dolžnosti, ki za to funkcijo ni bil izvoljen?
Nevarno gledanje stran
Želel bi si, da bi ustavni sodniki dobili priložnost, da povedo svoje mnenje o ustavnosti opisanih hudih posegov v avtonomijo univerze ter volilno in druge pravice nosilca rektorske funkcije. To se v obravnavanem primeru ne bo zgodilo, ker se je rektor odločil, da ne bo škodoval svojima univerzi in družini in ne bo uporabil pravnih sredstev, do katerih je upravičen. Pametnejši odneha. Ko njegovi nasprotniki slavijo, ker so izgnali z univerze njenega strokovnega in akademskega vodjo, drugi pa so gledali stran, ko so obglavili univerzo, moram opozoriti, da se bo poslej še težje upirati nesorazmernim posegom državne birokracije v avtonomijo univerze in dostojanstvo njenih profesorjev, drugih zaposlenih in študentov.
Dr. Ciril Ribičič,
profesor ustavnega prava in nekdanji ustavni sodnik, član Beneške komisije
––––––
Prispevek je mnenje avtorja
