Analiza slovenskega proračuna

V zadnjih dneh smo lahko prebrali veliko medijskih ocen o tem, da je evropska komisija kritično ocenila slovenski osnutek proračunskega načrta za leto 2016. Gre za standardni koncept evropskega semestra, v katerem je primerjana velikost predvidenega in, po njenem mnenju, potrebnega fiskalnega prizadevanja države članice. Na tej podlagi komisija oceni, ali država izpolnjuje merilo srednjeročnega fiskalnega cilja, ki ji ga ona določi. V nadaljevanju je zato zanimivo najprej pogledati, ali takšen koncept ocenjevanja proračunskih dokumentov posamezne članice iz območja z evrom vsebuje kakšne pasti, ki zmanjšujejo kvaliteto in gotovost takih ocen. Temu sledi presoja, ali je analiza slovenskega proračunskega dokumenta korektna. Na koncu je zanimivo pogledati tudi, kaj dejansko pomeni nabor ukrepov, tako fiskalnih kot strukturnih, ki jih komisija zahteva od Slovenije v prihodnjem obdobju.

Definicija fiskalnega napora, kakršno uporablja komisija EU, temelji na makrokonceptu strukturnega fiskalnega salda, ki naj bi pokazal, kako se giblje fiskalna bilanca brez vpliva cikličnih dejavnikov in enkratnih učinkov ukrepov države v javnih financah. Torej, ali je srednjeročno fiskalna pozicija stabilna in javni dolg države vzdržen, merjeno v odnosu do potencialnega »outputa« kot izraza polnozaposlitvene in neinflacijske ravni (rasti) BDP. Strukturni saldo fiskalne bilance je močno odvisen od načina izračuna potencialnega »outputa« ter ocene elastičnosti fiskalnih prihodkov (davčnih) in izdatkov (nadomestil za nezaposlenost) od »output gapa« kot razlike med ravnijo (rastjo) dejanskega in potencialnega BDP. Oboje zelo vpliva na izračun fiskalnih multiplikatorjev, ki kažejo, s svojimi predznaki in velikostjo, na smiselnost fiskalne restrikcije ali ekspanzije v različnih fazah gospodarskega cikla.

Temu konceptu komisija doda še element, ki naj bi zvišal njeno oceno na podlagi gibanja strukturne fiskalne bilance. Gre za omejitev rasti javnofinančnih izdatkov, zmanjšanih za plačane obresti, dobljena evropska sredstva in enkratne prihodke, največ do višine rasti potencialnega BDP. Ker ni gotova, da koncept strukturne bilance dejansko korektno izraža fiskalna prizadevanja države, poskuša potencialno napako nevtralizirati z dodatnim izračunom dejanskih diskrecijskih ukrepov države na prihodkovni in izdatkovni strani proračuna in to primerja z rezultatom, ki ga daje strukturna bilanca. To je zaključna točka, ko komisija odloči, ali je fiskalni napor glede na srednjeročni fiskalni cilj dovolj velik ali pa mora država sprejeti dodatne fiskalne in/ali strukturne ukrepe.

Očitno je, da so v uporabljenem konceptu resne pomanjkljivosti predvsem v načinu izračuna elastičnosti javnofinančnih prihodkov in izdatkov na »output gap«, zato je negotov instrument za konkretne ekonomsko-politične odločitve. V fazi okrevanja lahko povzroči recesijske učinke zaradi napačnega izračuna potencialnega BDP (njegove prenizko ocenjene rasti), ki vpliva na prehitro zmanjšanje negativnega »output gapa«. Posledično se strukturna fiskalna bilanca lahko premalo izboljša in to, po pravilih opisanega koncepta, lahko zahteva neutemeljeno povečanje fiskalnega napora. Dodaten problem, ki težave še zaostruje, so tudi zahteve fiskalnega pakta, da morajo vse članice evroobmočja imeti strukturni fiskalni saldo najmanj izravnan na srednji rok in da je letno minimalno prilagajanje temu cilju najmanj 0,5 odstotne točke BDP, ne glede na tekočo ciklično pozicijo posamezne države. Nove razlage pakta o stabilnosti in rasti, ki naj bi delno razrahljale te omejitve za države brez presežnega primanjkljaja in s težavami v gospodarski rasti, pa kažejo, da je tudi komisiji jasno, da lahko veljavni sistem fiskalnih pravil deluje prociklično, a tega noče spremeniti v samem konceptu (glej na primer N. Carnot, F. De Castro: The Discretionary Fiscal Effort – An Assessment of Fiscal Policy and its Ouput Effect, European Economy, Economic Papers 543, 2015).

Večina opisanih problemov je navzočih tudi v EU-analizi slovenskega proračuna za leto 2016 (Commission Staff Working Document, Analysis of the Draft Budgetary Plan of Slovenija, SWD (2015) 612 final). Če odmislimo strateške probleme naših proračunov, vključno s proračunom za leto 2016, potem je pomembno, ali analiza komisije ustrezno vrednoti fiskalni napor, kot ga je izračunalo ministrstvo za finance (MF). Od tega je namreč odvisno, kakšno usmeritev za prihodnja leta pričakuje komisija od Slovenije in ali je ta tudi skladna z našimi razvojnimi cilji (glej Svet kapitala, 25. septembra 2015).

Iz delovnega dokumenta komisije je jasno, da razlike nastajajo že v makroprojekcijah za leto 2016, ki so v projekcijah komisije vzrok za opazno manjšo rast realnega BDP (–0,4 točke), zaposlenosti (–0,6 točke) in manjši saldo trgovinske bilance (–0,9 točke). Ker komisija verjetno prenizko oceni potencialni BDP se močno popravi »output gap« (postane celo pozitiven) glede na letošnje leto in tudi predvideni strukturni saldo. V tem izračunu se komisija in MF močno razlikujeta (komisija –2:5 % in MF –2:2 %), saj prva ocenjuje, da se bo saldo izboljšal za le 0,2, drugi pa za 0,4 odstotne točke. Ker je zahteva komisije, da se mora strukturni saldo izboljšati za 0,6 odstotne točke, da bi leta 2020 dosegel izravnano pozicijo, je razlika v oceni bistvena za vodenje fiskalne politike v prihodnjih letih. Slovenija namreč ne bo več v režimu presežnega nominalnega fiskalnega primanjkljaja in bo morala slediti tempu izboljševanja strukturne bilance skladno s fiskalnim paktom. Podobno negativno razliko v prilagajanju javnih financ komisija ugotavlja tudi pri izračunu dejanskih diskrecijskih ukrepov vlade. Komisija na koncu zato ugotavlja, da priporočeni fiskalni napor v obdobju do leta 2016 ne bo dosežen.

Torej, sklepi komisije kažejo, da naj bi bil potreben dodatni fiskalni napor, kar temelji predvsem na njenem izračunu potencialnega BDP in iz tega izvedenega »output gapa« in ocene strukturnega salda. Bistveno je, da MF in vlada strokovno utemeljita svoje izračune in pri njih tudi vztrajata, saj bi morali imeti vsaj toliko makroargumentov, kolikor jih ima komisija. Hkrati pa velja, da si ni mogoče izmišljati diskrecijskih ukrepov, ki ne prinašajo vzdržnih posledic, ali takšnih, ki nimajo pomembnih makroposledic, a so ekonomsko politično težko izvedljivi. Med prve bi lahko šteli nevzdržne rezultate nedonkončane pokojninske reforme, med druge pa neustrezno malo davčno reformo. Najpomembneje je zato, da so dobro koncipirani tako fiskalni kot tudi strukturni ukrepi.

Pri fiskalnih ukrepih je bistvena dinamika fiskalnega prilagajanja, ki ne sme temeljiti samo na unificiranih evropskih pravilih oziroma mora vlada znati utemeljiti odstopanja od te dinamike, še posebno zdaj ko kriza zaradi prebežnikov in izčrpana denarna politika ECB opozarjata, da fiskalna politika v območju evra ne more ostati nespremenjena. V zahtevah za strukturne reforme, ki naj jih Slovenija opravi na trgu dela, v privatizaciji, sproščanju administrativnih omejitev, v zdravstvenem in davčnem sistemu, se je dobro spomniti mnenja ekonomista Rodrika, ki za Grčijo pravi približno takole (D. Rodrik: The Mirage of Structural Reform, Project Syndicate, October, 2015):

Teorija za strukturnimi reformami naj bi bila: prvič, odpreti ekonomijo za konkurenco, ki bo zagotovila učinkovito uporabo resursov; drugič, zmanjšati regulacijo poklicev, kar bo izločilo neučinkovito ponudbo storitev; tretjič, privatizirati državna podjetja, da bodo novi lastniki in menedžerji racionalizirali poslovanje. To naj bi prispevalo k večjemu potencialnemu dohodku v ekonomiji. Rast pa se bo povečala, ko se bo začela konvergenca od dejanskega k temu večjemu dohodkovnemu potencialu, ki je po akademskih študijah približno dva odstotka na leto. Takšen tempo prilagajanja pa je težko politično opravičljiv glede na tekoče stroške reform.

Obstaja pa, po njegovem mnenju, tudi alternativa za hitrejšo rast in konvergenco. To je selektivna politika odprave največjih ovir, ki najbolj pospešijo gospodarsko rast. Pri prepoznavanju teh ovir pa nima vloge evropska komisija, ampak vlada in ministrstva, ko določajo razvojne prednosti in z njimi povezujejo strategijo fiskalne politike. Če ne, bomo ostali ujetniki samo poenotenih fiskalnih pravil v evroobmočju in pri nepotrebnem posploševanju strukturnih reform za nabor ukrepov, ki jih linearno določi evropska komisija. To so verjetno tudi uradna priporočila evropske komisije in glavno sporočilo, ko ocenjujemo analizo slovenskega proračuna za leto 2016.