Tiskane izdaje
Sprejetje z ustavo določenega fiskalnega pravila naj bi v javnofinančno politiko prinesel nujno uravnoteženje javnih prihodkov in izdatkov na srednji rok in s tem več makroekonomske stabilnosti. Povod za takšno pravilo naj bi bila evropska ureditev fiskalnega upravljanja in nemški primer tako imenovane dolžniške zavore. Zanimivo je zato naprej pogledati, kako se je ta evropski projekt razvijal in kakšne pomanjkljivosti vsebuje. Potem ugotoviti, kaj o tem mislijo v mednarodnih finančnih institucijah (IMF), in na koncu oceniti, kako je Slovenija odgovorila na te probleme pri določanju svojega fiskalnega pravila in sistema fiskalnega upravljanja.
Širok nabor pravil, ciljev in omejitev v sistemu fiskalnega upravljanja, ki je nastal v obdobju med letoma 1997 (sprejetje pakta stabilnosti in rasti – SGP) in 2015 (zadnje prilagoditve za večjo fleksibilnost SGP) in ki ga poenostavljeno kaže tabela, je povzročil težave v implementaciji in zmanjšal njihovo preglednost, ko gre za primerjave med državami in posameznimi časovnimi obdobji. Njihov proces kumuliranja, od odnosa med nominalnim fiskalnim saldom in javnim dolgom (v SGP) do srednjeročnih strukturnih fiskalnih ciljev, povezanih z omejitvami rasti javnih izdatkov (v fiskalnem paktu – FC), je zmanjšal možnost uporabe enostavnih, fleksibilnih in kontrolabilnih fiskalnih postopkov. Opisana struktura sistema je notranje nekonsistentna, saj na primer odnos nominalnega deficita in javnega dolga pri predpisanih odstotkih BDP velja samo pri točno določenih vrednostih obrestnih mer in gospodarske rasti. Pri precej manj kot petodstotni nominalni rasti BDP je stabilna velikost javnega dolga za triodstotni nominalni deficit bliže 100 odstotkom BDP kot kriteriju iz SGP (60 odstotkov). Po drugi strani pomeni zahteva za največ – 0,5 odstotka BDP strukturnega primanjkljaja v FC, da mora, ob ocenjeni elastičnosti nominalnega salda na »output gap« (razliko med dejanskim in potencialnim BDP), dosegati »output gap« –5 odstotkov BDP, da bi dosegli –3 odstotke BDP nominalnega primanjkljaja. To pomeni, da je strukturni saldo nadrejen nominalnemu saldu, saj sta primerljiva le pri visokem negativnem »output gapu«, to je velikem zaostajanjem dejanskega BDP za potencialnim BDP. Temu moramo dodati še probleme v izračunavanju strukturnega salda, ki je pod močnim vplivom metodologije za izračun potencialnega proizvoda in »output gapa«. Zato lahko nastanejo napačni signali o velikosti potrebnih fiskalnih prizadevanj in sprejetja preveč restriktivne fiskalne politike v času počasnega gospodarskega okrevanja ter torej do neželenega procikličnega ravnanja fiskalne politike (Hers J.,W. Suyker: Structural budget balance – A love at first sight turned sour, CPB Policy Brief, 2014/07).
Zaradi opisanih pomanjkljivosti IMF predlaga poenostavitve v sistemu, ki bi določile eno samo fiskalno sidro in eno operativno pravilo. Gre za odnos med javnim dolgom in BDP, ki naj zagotavlja dolgoročno fiskalno vzdržnost in rast javnih izdatkov, vezanih na rast potencialnega outputa, ki naj omogoča proticiklično fiskalno politiko in tesno povezavo s fiskalnim sidrom. Temu dodaja še dinamiko prilagajanja dejanskega javnega dolga dolgoročno vzdržni ravni, kar povzema idejo dolžniške zavore. Namesto sistema dveh faz fiskalnega nadzora (preventivna, korektivna) predlaga torej eno, ki bi zvezno pripeljala državo kršiteljico v območje predpisanih vrednosti z določanjem dinamike prilagajanja fiskalnega salda glede na odstopanja v fiskalnem sidru. Pri tem bi fiskalna politika uporabljala en sam operativni instrument: rast javnih izdatkov, ki bi morala slediti rasti potencialnega outputa, popravljeni za del nedosežene vzdržne ravni javnega dolga.
Slovenija je v sprejeti zakonski rešitvi poskušala slediti temeljnim principom fiskalnega upravljanja v EU (določitev zgornje meje strukturnega primanjkljaja, srednjeročnega fiskalnega cilja in omejitev rasti javnih izdatkov), pri čemer pa ni eksplicitno uvedla dolžniške zavore z vnaprej določeno dinamiko prilagajanja. Rešitev je zato obremenjena s podobnimi omejitvami kot celoten sistem fiskalnega upravljanja v EU in ne izkoristi možnosti, ki jo ponuja predlog IMF. Zanimivo je, da je takšno rešitev vsebovalo fiskalno pravilo, ki je bilo uvedeno leta 2010 v Izhodni strategiji Slovenije, ki jo sprejela vlada. Žal je implementacijo tistega pravila spremljala enaka pomanjkljivost kot se lahko zgodi tudi najnovejši zakonski rešitvi. Gre namreč za temeljni problem kredibilnosti vlade v spoštovanju prevzetih lastnih zavez in pomanjkanje izdelanega sistema upravljanja javnih financ (obstoj strateškega načrtovanja, programskega proračuna in merjenja učinkovitosti porabljenega javnega denarja).
Sprejetje fiskalnega pravila z ustavnim zakonom je tako visoka pravna norma, ki ji za zdaj ne sledi dobro domišljen izvedbeni mehanizem z visoko usposobljeno strokovno pomočjo za njegovo izvajanje. Še toliko bolj, ker ima tudi sistem v EU, ki je podlaga za njegovo implementacijo, sam veliko pomanjkljivosti, ki jih je nujno treba dobro poznati in upoštevati v pogajanjih s strokovnimi službami evropske komisije. Sicer se lahko zgodi, da bo dobro zastavljena ideja o srednjeročnem uravnoteženju javnih financ v Sloveniji končala v neproduktivnih sporih o detajlih, vsebinsko pa ne bo prinesla zaželenega rezultata. Pripombe IMF na račun EU so lahko dober opomin domačim ekonomskim odločevalcem, ko bodo ločevali bistveno od nebistvenega v pripravi svojih srednjeročnih ekonomskih in fiskalnih načrtov za potrditev s strani evropskih institucij v procesu vsakoletnega evropskega semestra.
Mitja Gaspari nekdanji finančni minister in guverner Banke Slovenije
