Slabosti ekonomske politike v območju evra

Strukturne reforme poleg tehničnih sprememb v gospodarstvu ustvarjajo vedno tudi zmagovalce in poražence v tem procesu.

Objavljeno
18. december 2015 14.52
Mitja Gaspari
Mitja Gaspari
Evropska komisija je pripravila nabor dokumentov, ki naj bi predstavili osnovne cilje ekonomske politike območja z evrom za leti 2016–2017, pomembnejše ovire za vzdržno rast in nabor ekonomskih politik za odpravo omejitev in realizacijo postavljenih ciljev. Gre za štiri dokumente: letno poročilo rasti, poročilo o opozorilnem mehanizmu, podporni program za strukturne reforme in priporočila evropskega sveta za ekonomsko politiko v območju evra. V teh dokumentih poskuša poudariti svoj koncept vodenja ekonomske politike in odprave strukturnih neravnotežij, ki izhaja iz Junckerjevega poročila (Completing Europe´s Economic and Monetary Union, Brussels, 2015).

Temeljni cilji naj bi bili izboljšati potencial gospodarske rasti, podpreti uravnoteženo razdolževanje v javnem in zasebnem sektorju ter izboljšati konkurenčnost. Glavne strukturne omejitve za vzdržno rast pa so visoka raven javnega in zasebnega dolga, visoka nezaposlenost, rigidnosti na trgu dela in proizvodnih trgih ter šibke investicije kot posledica neprijaznega poslovnega okolja, neučinkovite javne administracije in ovir za dostop do podjetniškega financiranja.

Potrebne ekonomsko-politične spremembe naj bi vsebovale ambiciozne strukturne reforme za povečanje produktivnosti in potenciala rasti (fleksibilna pogodbena razmerja na trgu dela, učinkovita aktivna zaposlitvena politika, modernizacija sistema socialne varnosti, zmanjšanje davčnih obremenitev dela in bolj uravnotežen davčni sistem), stabilizacijsko fiskalno politiko (vzdržna raven dolga, proticiklično delovanje fiskalnih stabilizatorjev), učinkovit finančni sistem (dokončanje bančne unije, začetek oblikovanja kapitalske unije) in delujoč insolvenčni režim, ki naj omogoča hitrejše zmanjšanje slabih bančnih terjatev in restrukturiranja delujočih podjetij v težavah.

V tem konceptu je poudarek tudi na integraciji in centralizaciji funkcij ekonomskega upravljanja na ravni evroskupine in evropske komisije kot domnevno nujnega prvega pogoja za uspešno delovanje ekonomske in monetarne unije (EMU). Poleg že uveljavljenega fiskalnega centralizma z uporabo enotnih fiskalnih pravil, se zdaj dodaja še podporni program za strukturne reforme, ki naj bi poenotil način sprejemanja in uresničevanja teh reform na ravni držav članic. Po drugi strani pa ECB ostaja na pol poti k dejanski moči za uravnavanje agregatnega povpraševanja v območju evra, ker se nujno centralne funkcije še vedno delijo med nacionalne centralne banke (odločanje o monetarni politiki in makrobonitetni politiki).

Zato je za oceno predloga makroekonomskih in strukturnih politik v območju evra za prihodnji dve leti pomembno analizirati dve glavni točki. Prvič, ali je dosedanji koncept prinesel dobre rezultate na makroekonomskem področju v času od začetka finančne krize, torej ali je fiskalna politika delovala proticiklično, ko je monetarna politika izgubila moč za povpraševanje zaradi »obrestne pasti«. Drugič, ali je poudarjen proces centralizacije ekonomskega upravljanja kot institucionalni odgovor na krizo res razvoj v pravo smer.

Na prvo vprašanje najdemo dober odgovor v tabeli o položaju fiskalne politike v območju evra v obdobju 2006–2014 (prilagojeno po R. Baldwin at al., Rebooting the Eurozone: Step I – agreeing a crisis narrative, CEPR, Policy Insight No.85, November 2015). V obdobju zadnjih devetih let, od katerih je kar šest let po krizi, je proticiklično delovanje fiskalne politike bolj izjema kot pravilo. V času tik pred krizo je pregrevanje gospodarske rasti (pozitivne vrednosti »output gapa«) spremljala ekspanzivna fiskalna politika (negativne vrednosti strukturnega primarnega fiskalnega salda). Po začetku krize pa, razen začetnih dveh let, spet vidimo prociklično ravnanje fiskalne politike, ko recesivna gospodarska gibanja (negativne vrednosti »output gapa«) spremlja restriktivna fiskalna politika (pozitivne vrednosti strukturnega primarnega fiskalnega salda).

Očitno je, da sprememba makroekonomskega upravljanja po letu 2010, tako glede uvajanja enotnih fiskalnih pravil kot tudi uvajanja centraliziranega evropskega semestra, ni dala predvidenih pozitivnih rezultatov v območju evra. V tem obdobju torej ni šlo za fiskalno konsolidacijo, ampak je bilo prisotno doktrinarno fiskalno stiskanje, če ga definiramo kot poslabševanje negativnih vrednosti »output gapa«.

Za oceno pravega razmerja med centraliziranim in avtonomnim delovanjem članic EMU moramo najti odgovor na znano Rodrikovo trilemo o konfliktu med nacionalno suverenostjo, demokracijo in ekonomsko integracijo, ker ni mogoče doseči vseh treh hkrati. EMU zahteva integracijo ekonomskih politik na centralni ravni in veliko ekonomske discipline na nacionalni ravni. Državljani EMU pa večinoma niso navdušeni, da bi jim vladala »nedemokratsko« postavljena evrska administracija, ker želijo dobro delovanje nacionalnih demokracij, ki pa imajo pogosto težave z zagotavljanjem ekonomske discipline (glej C. Odendahl, We do not need no federation-what devolved eurozone should look like, CER, december 2015).

Verjetno je smiselna delitev pooblastil med EMU in državami članicami takšna, da omogoča integracijo, kjer je ekonomsko bistvena, in decentralizacijo, kjer nacionalna pristojnost edina lahko da učinkovit rezultat. V tem primeru je lahko uporabljen princip, da se ekonomska disciplina doseže, kjer politika vlade to ne zmore, s pomočjo od vlade neodvisnih nacionalnih institucij. Kot primer potrebne integracije je priprava monetarne politike za uravnavanje ravni povpraševanja in bančne ter kapitalske unije. Pri tem je pomembno spremeniti osnovni cilj ECB o inflaciji tako, da bo simetričen okoli dveh odstotkov, ne pa asimetričen (pod, a blizu dveh odstotkov), in jasno definirati njeno vlogo posojilodajaca v sili (neomejena velikost operacij odkupa vrednostnih papirjev na sekundarnem trgu). Enako bi lahko veljalo za sistem restrukturiranja in jamstev za denarne vloge čezmejnih bank.

Po drugi strani pa morajo nacionalne vlade ohraniti alternativne vzvode makroekonomske stabilizacije v svojih rokah, to je fiskalno politiko in makrobonitetni nadzor, da bi lahko zmanjšale preveliko ciklično nihanje lastnih gospodarstev. Zato fiskalna pravila kot sredstvo ekonomske discipline ne smejo biti vsiljena od zunaj (fiskalni pakt) in morajo biti dovolj fleksibilna (predvsem vezana na dolg). Njihovo disciplinirano uporabo pa naj nadzirajo neodvisne nacionalne institucije. Največ težav z evropskim konceptom ekonomskega upravljanja se kaže v želji evropske komisije, da bi centralno določala nabor in način uresničevanja strukturnih reform v državah članicah.

To še posebno velja, če je s temi reformami mišljeno nekritično približevanje prostemu trgu, dereguliranemu in privatiziranemu gospodarstvu. Strukturne reforme namreč poleg tehničnih sprememb v gospodarstvu ustvarjajo vedno tudi zmagovalce in poražence v tem procesu, ki je tudi pomembno politično in socialno vprašanje. Tega pa ne more uspešno reševati evropska administracija s centraliziranimi pravili in izbirami. Omejitve evropskega semestra v strukturnih reformah so opazne v slabi implementaciji letnih specifičnih priporočil državam, ki izhajajo iz makroekonomske in strukturne analize delovanja posameznih gospodarstev. Kar evropske institucije res lahko pomagajo pri modernizaciji nacionalnih gospodarstev, je uveljavljanje skupnih standardov in bistvene regulative, ne pa vsiljevanje določenih strukturnih reform.