Odprta polemika: Vlada ne more biti skupščina

Predlog za slovenski državni holding: OECD nikakor ne zahteva preoblikovanja ali celo odprave AUKN.

Objavljeno
26. september 2012 08.38
Posodobljeno
26. september 2012 09.00
Ljubljana 15.07.2012 - Nogomet.foto:Blaz Samec/DELO
Dr. Rado Bohinc
Dr. Rado Bohinc
Predlog zakona o slovenskem državnem holdingu (SDH) odpravlja Agencijo za upravljanje kapitalskih naložb (AUKN) in Slovensko odškodninsko družbo (Sod), zmanjšuje kapital Kapitalske družbe (Kad) za kapitalski delež zavarovalnice in vse to prenaša na novoustanovljeno delniško družbo Slovenski državni holding. To delniško družbo upravlja aktualna koalicijska vlada – kot njegova skupščina in nadzorni svet, ki ga imenuje državni zbor na predlog vlade in poslanskih skupin.

Lastniške funkcije države v SDH, ki je družba v državni lasti, ostajajo v rokah tistih, ki izvajajo regulatorne in razvojne funkcije države, torej ministrstev in vlade ter državnega zbora. Ločitev lastniške funkcije države od regulatorne znotraj državne uprave ni izvedena. Prav tako ni v celoti izvršena centralizacije lastniške funkcije v državni upravi, kar oboje zahtevajo smernice OECD; pač pa predlagani zakon razveljavlja zakon o upravljanju kapitalskih naložb države, ki to ureja zdaj. Z vidika smernic OECD je to pomemben korak nazaj, z vidika političnega obvladovanja družb v državni lasti pa pomemben korak naprej.

Kaj zahteva poročilo OECD

Poročilo OECD o korporativnem upravljanju v Sloveniji, 2011 (v nadaljevanju poročilo OECD), kot prednostno nalogo navaja predložitev zakonodaje za preoblikovanje Soda in Kada kot komplementarno reformo ustanovitvi AUKN. Poročilo OECD nikakor ne zahteva preoblikovanja ali celo odprave AUKN; nasprotno, zahteva vključitev Soda in Kada v AUKN, torej centralizacijo lastniške funkcije države v AUKN.

Nova vlada se je odločila drugače. Namesto da bi kapital Soda in Kada prenesla na AUKN in bi se tako zagotovila centralizacija lastniške funkcije države in njena ločitev znotraj državne uprave, vlada predlaga zakon, ki odpravlja AUKN, ki je to ločitev že izvedla.

Namesto reforme, komplementarne ustanovitvi AUKN (kot to zahteva poročilo OECD), dobimo dva holdinga: pohabljeni Kad, ki bo še naprej, kot holding v državnem holdingu, izvajal lastniško funkcijo po navodilih ministrov, in nov (državni) holding, ki bo prevzel dosedanjo holdinško funkcijo Soda, zraven pa lastniško nadziral še Kad in dosedanjo Kadovo zavarovalnico, vse pod nadzorom ministrov in vlade.

Ni ločitve lastniške in regulatorne funkcije

Zgolj ustanovitev holdinga ne rešuje problema ločevanja med lastniško funkcijo države in drugimi državnimi funkcijami (regulatorne, razvojne), če bodo ministri še naprej določali stališča za skupščine odvisnih družb o uporabi dobička in o sestavi nadzornih svetov in upravnih odborov ter o njihovem nagrajevanju. To je sicer njihova pravica, saj odgovarjajo za stanje na svojem področju, seveda če jim zakon tega izrecno ne prepove in izrecno prenese to pristojnost na holding. Zakon bi tako moral izrecno določiti, da ministrstva in vlada nimajo pristojnosti odločati o lastniških funkcijah države v podjetjih v lasti državnega holdinga in Kada (in v posredni državni lasti), ki bi se prenesle na državni holding.

Te določbe v zakonskem predlogu ni, kar pomeni, da s prenosom deležev lastniške funkcije sicer formalno preidejo na SDH, dejansko pa ministrstva in vlada (zaradi svoje odgovornosti za stanje?) še naprej kadrujejo in nagrajujejo člane nadzornih svetov in upravnih odborov družb v državni lasti in z njihovim dobičkom, doseženim na podlagi cen, ki jih postavijo prav oni, polnijo državni proračun. Tako ostaja položaj, ki ga OECD odsvetuje, namreč, da so lastniške in regulatorne funkcije do družb v državni lasti v istih rokah.

SDH kot koncern

SDH je preoblikovani Sod, na katerega se prenesejo kapitalski deleži odpravljene AUKN, Kada in iz Kada izločene Zavarovalnice. SDH je obvladujoča družba z odvisnimi družbami Kad in Zavarovalnico ter bivšimi odvisnimi družbami AUKN in Sod. Po preoblikovanju bo SDH s Kadom in Zavarovalnico (ki bosta v njegovi stoodstotni lasti) kot odvisnima družbama in številnimi bivšimi odvisnimi družbami AUKN in Sod tvoril dejanski koncern.

Upravljanje številnih družb bo še naprej v pristojnosti Kada. Ta namreč v nasprotju s Sodom ter AUKN in DSU, ki prenehajo obstajati, obdrži položaj holdinga, kakršnega ima doslej, vendar ne več v lasti države, temveč (enako kot Zavarovalnica) v lasti SDH. Pač pa vse družbe v prejšnji lasti AUKN in Soda postanejo odvisne družbe državnega holdinga.

SDH ni samostojen in neodvisen organ

Smernice OECD določajo, da mora biti izvajanje lastniških pravic v državni upravi jasno definirano. Za ta namen se lahko ustanovi koordinacijski organ ali centralizira lastniška funkcija, kar je še primerneje (koordinacijski ali lastniški organ). Takšen organ je današnja Agencija za upravljanje kapitalskih naložb, AUKN.

Predlagani SDH ni del državne uprave, ampak je gospodarska družba (delniška družba), katere izključni lastnik je država (družba v državni lasti). Gospodarska družba je po zakonski opredelitvi pridobitna pravna oseba zasebnega prava, in ne državna agencija, kakršna je danes AUKN in kakršno imajo v mislih smernice OECD.

Te smernice govorijo o izvajanju lastniških pravic v državni upravi, ne zunaj države uprave, kjer SDH nesporno je. Nadalje te smernice govorijo o koordinacijskem ali lastniškem organu, ki naj centralizira lastniško funkcijo; SDH ni ne eno ne drugo, temveč je samostojna pridobitna pravna oseba zunaj državne uprave, ki ureja razmerja do svojih odvisnih družb po načelih lastniškega obvladovanja; sama pa je pod lastniškim obvladovanjem države. SDH upravljata vlada (kot skupščina) in strankarsko (poslanske skupine) predlagani nadzorni svet.

Za družbe v državni lasti (torej tudi za SDH) po smernicah OECD velja, da jim mora dovoljevati popolno avtonomijo poslovanja. Smernica OECD II./ C. določa, da mora »država pustiti odborom družb v državni lasti, da izvajajo svoje naloge, in mora spoštovati njihovo neodvisnost. Vlada se ne sme vmešavati v vsakodnevno vodenje družb v državni lasti.« AUKN je po veljavnem zakonu samostojen in neodvisen državni organ, ki odgovarja državnemu zboru in je neposredni proračunski uporabnik. Holding ni nič od tega: ni niti državni organ niti neposredni proračunski uporabnik.

Če izhajamo iz tega, kar zahtevajo smernice OECD, holding kot gospodarska družba ni primerna oblika za centralizacijo lastniške funkcije v državni upravi.

Vlada kot skupščina delničarjev?

Postavitev vlade kot skupščine delniške družbe je ureditev, ki je po večinskem mnenju teorije preživela in večstransko sporna. Predvsem je sporna z vidika položaja skupščine delničarjev v korporativnem upravljanju; skupščina je namreč zbor delničarjev in ne more biti zbor ministrov, ki niso delničarji. Ministri so vsi predstavniki iste države kot edinega delničarja.

Vlada bi torej lahko glasovala le o tem, kakšno naj bo stališče države na skupščini družbe z državo kot enim delničarjem, ne pa da glasuje o sklepih skupščine. Pri tako imenovanih enoosebnih družbah (družbah z enim samim družbenikom) o skupščini kot zboru delničarjev niti ne moremo govoriti. Predstavljajte si skupščino delničarjev, kjer vsi člani skupščine zastopajo istega lastnika.

Po drugi strani vlada ne more biti skupščina, ker je to v nasprotju s smernico OECD, po kateri se vlada ne sme vmešavati v vsakodnevno vodenje družb v državni lasti in jim mora dovoljevati popolno avtonomijo poslovanja. Navsezadnje država prek vlade kot skupščine uresničuje lastniške funkcije v holdingu, čeprav bi morale biti ločene od regulatornih.

Položaj in prejemki članov organov

Položaj predsednika in članov uprave AUKN ter predsednika in članov sveta AUKN je nezdružljiv s funkcijo v organih politične stranke; tega pogoja niti za člane sveta niti za člane uprave SDH v predlaganem zakonu ni. Politiko prejemkov predsednika in članov nadzornega sveta in uprave SDH določi skupščina SDH ne glede na določbe zakona, ki ureja prejemke članov organa nadzora v gospodarskih družbah v večinski lasti Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti; za člane organov AUKN ta izjema ne velja.

.........


Dr. Rado Bohinc je redni profesor za gospodarsko pravo, Univerza v Ljubljani, FDV