Referendum – talec interesov

Od leta 1991 smo imeli v Sloveniji že približno 100 referendumskih pobud. To nas po njihovem številu uvršča v sam evropski vrh; realiziranih je bila sicer le dobra desetina. Prof. dr. Igor Kaučič z ljubljanske pravne fakultete poudarja, da je ena največjih težav prevelika dostopnost do referenduma, a tudi pravi, da so ustavne ureditve referenduma potrebne.

Objavljeno
18. februar 2011 20.17
Klara Škrinjar, notranja politika
Klara Škrinjar, notranja politika
Ljubljana – Vendar: pričakovanje, da bodo predlogi sprememb sprejeti, je v sedanjih političnih razmerah povsem nerealno.

Od razpisa prvega zakonodajnega referenduma leta 1996 v Sloveniji je minilo že precej časa in od takrat so se v referendumski praksi pokazale številne pomanjkljivosti pravne ureditve zakonodajnega referenduma. Katere so tiste, ki so najbolj očitne, in zakaj?

Najpogosteje se navajata dve, to je preširok krog predlagateljev zakonodajnega referenduma in to, da ni izrecnih omejitev referendumskega odločanja za določena vprašanja. Sam problematiziram zlasti vprašanje prevelike dostopnosti do referenduma – zakonodajni referendum lahko zahtevajo kar štirje subjekti. To omogoča različnim političnim, interesnim, poklicnim in drugim skupinam, ki so nezadovoljni z odločitvami večine v državnem zboru, da izsilijo referendumsko odločanje o tem.

Podobno velja za omejitev odločanja o posameznih vprašanjih. Med državami z razvito referendumsko demokracijo so praviloma že z ustavo določena zakonska vprašanja, o katerih referendum ni dopusten, v državah, kjer teh prepovedi ne poznajo, pa lahko referendum izvedejo samo na podlagi odločitve parlamentarne večine.

V knjigi Zakonodajni referendum ugotavljate, da smo imeli od leta 1991 100 pobud za referendum. Kaj to pravzaprav pomeni v mednarodnem merilu?

Če izvzamemo Švico, nas to število med evropskimi državami uvršča v sam vrh, vendar je treba pri tem upoštevati, da je bilo realiziranih samo okrog deset odstotkov teh pobud. S tega vidika ni mogoče trditi, da je bilo razpisanih pretirano veliko zakonodajnih referendumov.

Kje iskati vzroke za toliko pobud? V politični zlorabi, slabem sistemu, želji ljudi po odločanju, doslednem uresničevanju tega prvinskega instituta demokracije, nezadovoljnih državljanih, ki si želijo sprememb?

Vsi ti in še nekateri drugi vzroki nedvomno vplivajo na veliko pobud in predlogov. Utemeljeno pa lahko pričakujemo, da se bo to število v oteženih ekonomskih, socialnih in političnih – zlasti predvolilnih – razmerah še povečevalo. Upoštevati je treba, da pomenijo napovedani reformni ukrepi večje posege v pridobljene pravice zaposlenih, upokojencev in študentov, poslabšanje njihovega splošnega položaja, referendum pa je primerno in učinkovito sredstvo za zavračanje teh ukrepov. V nekaterih primerih bo zato meja med demokratičnim odločanjem o najpomembnejših družbenih vprašanjih ter populizmom in demagogijo posameznih skupin precej zabrisana.

A da je institut referenduma neustrezno urejen, vedo tudi ljudje sami – to lahko sklepamo po udeležbi.

Referendumska abstinenca je pri nas v povprečju višja kot v drugih državah. Dosedanjih zakonodajnih referendumov se je udeležila povprečno manj kot tretjina volivcev, ta odstotek pa se vztrajno zmanjšuje. Ne samo za zadnjega o zakonu o RTV, temveč tudi za nekatere druge referendume lahko ugotovimo, da se niso nanašali na širša družbena vprašanja, zato jih večina volivcev ni prepoznala za pomembne. Če bi bil že za te referendume predpisan kvorum udeležbe (že tretjinski, kaj šele nadpolovični), večina teh odločitev sploh ne bi bila sprejeta. To pa ne pomeni, da se zavzemam za uvedbo kvoruma, ki ga ne pozna nobena država s takim modelom referenduma. Sam akt odločanja volivcev ne bi smel biti omejevan in pogojevan, temveč je treba odprta vprašanja referenduma (predlagateljstvo in dopustnost referenduma) rešiti pred samim glasovanjem.

Politika se prav zdaj veliko ukvarja z referendumsko zakonodajo. Kako gledate na predlagane spremembe ustave (kvorum 40–50 odstotkov, 50.000 podpisnikov, natančnejša definicija »dovoljenih« tem, ukinitev manjšinskega referenduma ...)? Je čas sploh ustrezen za to?

Menim, da so spremembe ustavne ureditve referenduma potrebne, vendar čas in politične razmere zagotovo temu niso naklonjeni. Poleg kvoruma udeležbe bi bilo smiselno kritično proučiti tudi predlog za povečanje števila potrebnih podpisov volivcev za vložitev zahteve za razpis referenduma s 40.000 na 50.000. Že se je pokazalo, da je temu pogoju težko zadostiti oziroma bi bilo o tem smiselno razmišljati le v primeru, če bi spremenili način zbiranja podpisov volivcev (na primer širša uvedba elektronskega podpisa).

Podpiram pa odpravo tako imenovanega manjšinskega referenduma, ki je slovenska posebnost, ter uvedbo razumnih in utemeljenih omejitev referenduma. Zavzemam se za večjo vlogo volivcev pri referendumski zahtevi in zmanjšanje vloge poslancev pri tem. Upoštevati je treba, da poslanci sodelujejo v zakonodajnem postopku in imajo možnost sooblikovati vsebino zakonov, volivcem pa je na voljo samo referendum.

A zakaj se politika ne zmore poenotiti o že tolikokrat omenjeni prevetritvi instituta referenduma? Zaradi partikularnih, političnih oziroma strankarskih interesov?

Referendum je izrazito interesno (politično, strankarsko, poklicno, sindikalno) determiniran institut, zato ni realno pričakovanje, da bodo strokovno, primerjalnopravno in tudi povsem racionalno utemeljeni predlogi sprejeti. V sedanjih političnih razmerah pa so taka pričakovanja povsem nerealna, ne nazadnje tudi zato, ker je za spremembo ustave potrebna dvetretjinska večina vseh poslancev. Zdi se, da je postal referendum pri nas talec različnih interesov, kar bo imelo za posledico postopno razvrednotenje tega instituta.

Kako komentirate polemiko o pokojninskem referendumu? Postavljamo ustavne sodnike res v stisko?

Temu je mogoče pritrditi, saj stroka že dalj časa opozarja, da je treba razumne in utemeljene omejitve urediti že v ustavi in zakonu, ustavno sodišče pa naj na tej podlagi presoja samo nekatera sporna vprašanja glede razpisa referenduma. Zaradi neustrezne pravne ureditve pa je ustavno sodišče potisnjeno v položaj, ko mora s pomočjo ohlapnih meril presojati nastanek morebitnih protiustavnih posledic, ki se lahko zgodijo zaradi zavrnitve zakona na referendumu. Posledica tega je, da se po sprejeti odločitvi nezadovoljstvo usmeri na ustavne sodnike, in ne na tiste, ki imajo ustavodajno in zakonodajno pravico in dolžnost sprejeti ustrezne normativne okvire za delovanje oblasti.