Tiskane izdaje
Na praznik Svetih treh kraljev, 6. januarja, lani je ustavno sodišče objavilo razsodbo, da je zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Zofvi), ki določa, da država za izvajanje javno veljavnega izobraževalnega programa zasebnim osnovnim šolam zagotavlja 85 odstotkov sredstev, ki jih sicer namenja javnim šolam, neskladen z ustavo. Po presoji ustavnega sodišča ni utemeljenih razlogov za različno financiranje zasebnih in javnih osnovnih šol, zaradi česar da je država tudi zasebne šole dolžna financirati v enaki višini kakor javne, torej stoodstotno. Poudariti velja, da je s tem mišljeno zgolj financiranje tekočih stroškov in da tu niso všteta sredstva za naložbe, investicijsko vzdrževanje in opremo, ki, tako kot doslej, tudi po tej razsodbi ostajajo na plečih ustanoviteljev zasebnih šol.
Pičlo število zasebnih osnovnih šol
Gre za navidez drobno spremembo, saj je bil za neustavnega spoznan zgolj – kot je zapisalo ustavno sodišče – prvi stavek drugega odstavka 86. člena Zofvija. Prav tako razlika med 85- in 100-odstotnim financiranjem relativno vzeto ni velika, pri danem, razmeroma majhnem številu zasebnih osnovnih šol pa ni velika niti absolutno. Že prvi izračuni ministrstva za šolstvo so zato pokazali, da je to v letu 2014 za financiranje katoliške OŠ Alojzija Šuštarja, OŠ Montessori in štirih enot waldorfske šole namenilo 2,78 milijona evrov, če pa bi razsodba ustavnega sodišča veljala že tedaj, bi namenilo 3,07 milijona. Razlika med 85- in 100-odstotnim financiranjem, ki bi leta 2014 znašala 300 tisoč evrov, tudi danes, ko se je naštetim pridružila še osnovna šola, ki jo je v okviru zavoda A. M. Slomška v Mariboru lani jeseni ustanovila tamkajšnja nadškofija, ne bi bila bistveno višja.
Ustavno sodišče je državnemu zboru naložilo, naj navedeno neustavnost odpravi v letu dni, česar pa ta, kljub izteku roka, še ni storil. Zakaj ne, ko pa gre po vsem sodeč za razmeroma majhno in zato nepomembno spremembo veljavne ureditve? Če skušamo odgovoriti na kratko: zato, ker obstaja preveč indicev, da je ustavno sodišče z omenjeno razsodbo postavilo pod vprašaj celotno koncepcijo razmerja med javnim in zasebnim šolstvom v Sloveniji. Razsodba odpira več vprašanj, kot jih zapira, in bati se je, da bo postala humus za nove, ne zgolj ustavnosodne spore.
Unikatnost slovenske ustave
Nenavadna je že okoliščina, da je ustavno sodišče prišlo do sklepa, da je višina javnega financiranja zasebnih šol določena z ustavo. Zakaj? Ker je po besedah dr. Marjana Šimenca s pedagoške fakultete slovenska ustava s tem postala tako rekoč svetovni unikum: »Ustavno sodišče je presodilo, da se slovenska ustava glede izobraževanja pomembno razlikuje od ustav drugih držav. V literaturi namreč ni zaslediti – z izjemo Italije, kjer ustava financiranje celo omejuje, morebiti še Nizozemske in Belgije – da bi bilo javno sofinanciranje zasebnega šolstva urejeno in predpisano z ustavo.« Drugod je financiranje zasebnih šol prepuščeno presoji zakonodajalca, torej suvereni odločitvi parlamenta.
Razsodba postane še bolj nenavadna, če vemo, da je o tej tematiki ustavno sodišče enkrat, leta 2001, že razsojalo in da je takrat razsodilo diametralno drugače. Leta 2001 je menilo, da je »zakonodajalčeva odločitev, da država financira v celoti le javne šole (...) v polju njegove presoje«. Presodilo je torej, da je obseg državnega financiranja zasebnih šol stvar zakona (in s tem zakonodajalca), in ne, tako kot leta 2015, stvar ustave (in s tem posledično ustavnega sodišča).
Prvenstvo javnega šolstva
Razsodba iz leta 2001 se od razsodbe izpred leta dni razlikuje tudi v nadvse pomembni vsebinski točki, kajti ustavno sodišče je v njej izrecno odločilo, da je različni obseg državnega financiranja javnih in zasebnih šol ustavno dopusten – torej spet prav nasprotno kot pred letom dni.
Oglejmo si ta del odločbe iz leta 2001 podrobneje. Odlika odločbe ni le ta, da je bila sprejeta s soglasjem vseh devetih sodnikov, medtem ko je bila odločba iz leta 2015 sprejeta s šibko večino petih sodnikov proti štirim; je tudi v tem, da se je sodišče v njej spraševalo o resnično temeljnih stvareh. Zato je začelo dobesedno pri korenu: vprašalo se je, ali lahko država tudi ne dovoli ustanavljanja zasebnih šol. Menilo je, da takšna odločitev ne bi bila »v sorazmerju s pojmovanjem demokratične družbe«. Že v naslednjem koraku se je vprašalo, ali je država potlej dolžna zagotoviti tudi dejanski obstoj zasebnih šol, povedano drugače, ali jih je dolžna (so)financirati. Odgovorilo je pritrdilno: »Če naj bo ustavno zagotovljena pluraliteta nosilcev izobraževanja dejansko uresničena, je država dolžna ustvariti tudi finančne možnosti za to.« Vprašanje, ki se ob tem postavi samo po sebi, je, kako velik naj bo prispevek države. »Njen prispevek,« je odgovorilo sodišče, »je sicer odvisen od tega, koliko zmore, vendar pa mora biti podpora taka, da omogoči dejanski obstoj zasebnega šolstva«. In še zadnje vprašanje: ali ni neenako financiranje zasebnih in javnih šol, zaradi katerega morajo učenci zasebnih šol plačevati šolnino, protiustavno? »Pomislek,« je leta 2001 odgovorilo sodišče, »da so starši otrok, ki pošljejo otroke v zasebne šole in morajo plačevati šolnino, v neenakopravnem položaju v primerjavi s tistimi, katerih otroci obiskujejo javne šole, z vidika ustave ni utemeljen. Zakonodajalčeva odločitev, da država financira v celoti le javne šole, v katere lahko svoje otroke vpišejo vsi starši (...) ni v nasprotju z ustavo.«
Temelj pravkar citirane argumentacije, ki od države zahteva sofinanciranje zasebnega šolstva, vendar njegov obseg prepušča njenim zmožnostim in presoji zakonodajalca, je Bela knjiga o vzgoji in izobraževanju, sprejeta leta 1995, po kateri stožer slovenskega šolstva predstavlja javno šolstvo, medtem ko je zasebno zgolj njegovo dopolnilo. Natančneje, »zasebne šole bogatijo javno ponudbo, staršem omogočijo večjo izbiro, prispevajo k večji prilagodljivosti javnega sistema in dopolnjujejo javno šolsko mrežo« – vendar to počnejo tako, da javne šolske mreže »ne omejujejo ali rušijo«.
Neenaka obravnava javnega in zasebnega šolstva, utemeljena v Beli knjigi, je svoj izraz našla v leta 1996 sprejetem Zofviju. Ta je poleg že omenjenega neenakega obsega financiranja javnih in zasebnih šol uvedel še druge varovalke, katerih namen je ščititi javno šolsko mrežo. Tako država zasebne šole ne financira, če je »ogrožen obstoj edine javne šole v istem šolskem okolišu«, s čimer je zakon želel zagotoviti, da bo javna šola dostopna slehernemu državljanu v bližini kraja njegovega bivanja. Zakon je poleg tega vezal plače učiteljev v zasebnih šolah na plače onih v javnih šolah, s čimer je želel preprečiti morebitni odliv najboljših učiteljev na zasebne šole in tako zavarovati kakovost javne šole.
Izenačitev javnih
Za vse finese ustavne razsodbe in strokovno polemiko z njo napotujemo na knjižico Komu je napoti kakovostno javno šolstvo?, ki jo je pravkar izdal šolski sindikat Sviz, zato se tu omejujemo le na nekaj najpomembnejših argumentov, ki govore proti takšni razsodbi.
Nedorečenost razsodbe
Kot pripominja dr. Marjan Šimenc, se bistvo argumentacije ustavnega sodišča zvede na dejstvo, da »v modernih demokratičnih družbah država v enaki meri financira državne in zasebne osnovne šole«. Da to že povsem empirično ne drži, je v odklonilnem ločenem mnenju opozorila že ustavna sodnica dr. Etelka Korpič Horvat: »V EU imajo posamezne članice v ustavi določeno brezplačno osnovno izobraževanje, in sicer Belgija, Bolgarija, Hrvaška, Estonija, Finska, Grčija, Madžarska, Irska, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovaška, Španija. Kljub temu pa je financiranje zasebnih šol praviloma omejeno.« Slovenija s 85-odstotnim financiranjem celo presega evropsko povprečje financiranja zasebnih šol.
Prav tako državno financiranje zasebnih šol ne izhaja iz mednarodnih aktov, ki določajo pravico do obveznega in brezplačnega osnovnošolskega izobraževanja, kot so splošna deklaracija človekovih pravic, mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah ter konvencija o otrokovih pravicah.
Simptomatično je, da ustavno sodišče svoje nosilne trditve ni podkrepilo ne z empiričnimi dejstvi ne z mednarodnimi dokumenti. Najenostavnejši odgovor na vprašanje, zakaj ne, je, da pač ni storilo, česar ni moglo storiti – storiti pa ni moglo, ker takšnih dejstev in dokumentov kratko malo ni.
Kot opozarja dr. Šimenc, je razsodba iz leta 2015 lahko prvi korak k odpravi varovalk, ki ščitijo javno šolsko mrežo. Kajti če po ustavi ni dovoljeno omejevati državnega financiranja zasebnih šol, je potencialno neustavno tudi nefinanciranje zasebne šole, kadar ta ogroža obstoj edine javne šole v istem šolskem okolišu, pa tudi vezava plač učiteljev v zasebnih šolah na plače v javnih šolah. Razsodba utegne postati temelj za niz prihodnjih ustavnosodnih sporov.
Razveljavitev Bele knjige
V tem ozračju nedorečenosti, ki je nastalo, ker je ustavno sodišče postavilo trditev, za katero ni navedlo zadostne argumentacije, hkrati pa ni hotelo razmišljati o njenih posledicah, še posebej zlovešče učinkujejo besede sodnika Jana Zobca, ki v pritrdilnem ločenem mnenju razmišlja o posledicah postavljene trditve in pravi: »Iz ustavne dolžnosti učencev, da obiskujejo javno veljavni izobraževalni program, logično izhaja, da se morajo vsi taki, torej javno veljavni izobraževalni programi, tudi enako financirati. Iz svobode izobraževanja pa po naravi izhaja posameznikova svoboda, da izbere, v kateri šoli, zasebni ali javni, se bo izobraževal – ne pa zakonodajalčeva svoboda, da namesto njega izbiro opravi sam in ga s tem, četudi samo posredno, sili k vpisu v javne šole.«
Dr. Zdenko Kodelja s pedagoškega inštituta se ob tem sprašuje, ali iz citiranega ne izhaja, da bi morala država plačevati tudi šolanje na domu ali celo opustiti financiranje šol in uvesti izobraževalne bone (vavčerje), ki bi jih starši svobodno unovčevali v šoli po lastni izbiri.
Po Šimenčevem mnenju razsodba iz leta 2015 »ne pomeni, da se nekoliko poveča javno sofinanciranje zasebnih osnovnih šol, temveč da je razveljavljena koncepcija zasebnega šolstva, kot je bila vzpostavljena v Beli knjigi leta 1995.«
Ni prvič, da se financiranje zasebnih šol skuša dvigniti na raven javnih. Leta 2007 je takratna Janševa vlada pod šolskim ministrom Milanom Zverom v parlament vložila novelo Zofvija, ki je prav tako predvidela dvig državnega financiranja zasebnih šol – takrat kar vseh, ne samo osnovnih – s 85 na 100 odstotkov. Deklarirani cilj novele je bil, »da se delež zasebnih šol do leta 2013 približa povprečju evropskih držav« – kot da bi »biti v povprečju« že samo na sebi bilo vrednota in ne oziraje se na konkretne okoliščine šolstva v neki državi. To je bil doslej najresnejši poskus, da bi spodkopali razmerje med javnim in zasebnim šolstvom, kakor je zasnovano v Beli knjigi.
Je na potezi ustavodajalec?
Če povzamemo: diametralno nasprotni razsodbi ustavnega sodišča iz let 2001 in 2015; od razsodbe iz leta 2015 povsem drugačna praksa financiranja zasebnih šol v primerljivih evropskih državah; neobstoj mednarodnih dokumentov, ki bi državo zavezovali k financiranju zasebnih šol; že zdaj nadpovprečno financiranje zasebnih šol v Sloveniji; neskladnost razsodbe s koncepcijo zasebnega šolstva v Beli knjigi – mar vse našteto ne govori v prid temu, da ustavno sodišče z razsodbo iz leta 2015 ni odpravilo neke morebitne dolgoletne kršitve v ustavi zapisane človekove pravice, ampak je ustavi podtaknilo pomen, ki ga ni imela, in jo s svojo interpretacijo »spremenilo«?
Pravna država je zelo pomembna vrednota in izvajanje razsodb ustavnega sodišča je njen trden sestavni del. A vrednota je tudi družbeni konsenz, ki je materializiran v Beli knjigi in ki odgovarja na vprašanje, kakšno šolstvo želimo imeti. Lahko parlament, ki je tudi ustavodajalec, križemrok privoli, da peterica sodnikov, pa četudi ustavnih, odloči o tako pomembnem vprašanju, kot je prihodnost javnega šolstva? Bela knjiga seveda ni Biblija. V njej zapisane vrednote in cilje je kajpak mogoče tudi spremeniti – a v demokratični in strokovni razpravi, ne pa »pod roko«, z zlorabo avtoritete ustavnega sodišča.
