Improvizirana gradnja ključnega stebra evropske vladavine prava

Slovenija mora poslati v Strasbourg imena treh kandidatov za sodnika evropskega sodišča za človekove pravice. Procedura pa se je zapletla. Predsednik republike si je zaželel, da bi razpis ponovili. Menda obstaja »vrsta okoliščin« za ponovitev razpisa, ki jih predsednik Borut Pahor ne želi razkriti javnosti.

Predsednik republike Borut Pahor in minister za pravosodje Senko Pličanič sta se sestala tik pred praznikom Marijinega vnebovzetja. Sporočilo po njunem sestanku je bilo skopo, a pomembno. Strinjala sta se, je bilo zapisano v sporočilu, da bi bilo najbolje, če se postopek izbire kandidatov za slovenskega sodnika evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) ponovi. Razlog? Obstaja »vrsta okoliščin«. Sporočilo predsednikovega urada ni z ničimer pojasnilo, kakšna naj bi bila ta »vrsta okoliščin«. Hkrati je v sporočilu pisalo, da sta vlada in sodni svet podala pozitivna mnenja k vsem prispelim kandidaturam za slovenskega sodnika evropskega sodišča za človekove pravice.

Sporočilo urada predsednika republike je nenavadno iz več razlogov. Prvič, postopki o predlaganju kandidatov za sodnike mednarodnih sodišč so v zakonodaji, sprejeti leta 2001, precej natančno določeni. Prva značilnost postopka je, da pri predlaganju kandidatov sodelujejo vse tri veje oblasti. Ministrstvo za pravosodje najprej objavi razpis za funkcijo sodnika mednarodnega sodišča. Sledi zbiranje prijav. Mnenje o prijavljenih kandidatih izrazita sodni svet in vlada. Ko je z mnenji sodnega sveta in vlade seznanjen predsednik republike, se do kandidatur opredeli. Potem imena kandidatov skupaj z vsebino opredelitve pošlje državnemu zboru. Ta kandidate potrdi ali zavrne na tajnem glasovanju.

Ministrstvo za pravosodje ima ob tem, da objavi razpis, še nalogo, da preveri, ali prijavljeni kandidati izpolnjujejo formalne pogoje; biti morajo vrhunski pravni strokovnjaki, ki bi lahko opravljali ali opravljajo funkcijo vrhovnega oziroma ustavnega sodnika, hkrati pa morajo aktivno govoriti vsaj enega od svetovnih jezikov. Vloga izvršilne veje oblasti je pri odločanju o eni najpomembnejših strokovnih sodnih funkcij v Evropi (in tudi na svetu) predvsem tehnična.

Ob izbiri kandidatov za sodnike mednarodnih sodišč je ključen tisti del postopka, ki poteka znotraj sodnega sveta. Sodni svet sicer ne sodi med najbolj znamenite državne organe, vendarle pa gre za institucijo, ki je opredeljena z ustavo.

Kaj je sodni svet? Slovenska ustava bolj ali manj podrobno navaja dober ducat državnih institucij – od predsednika republike do vlade, državnega zbora, varuha človekovih pravic, tožilstva in sodstva do sodnega sveta. Sodni svet ima nalogo, da državnemu zboru predlaga sodnike (slovenskih) sodišč. Sodni svet torej predstavlja ključno strokovno kadrovsko sito za odločitve, kdo lahko postane sodnik, kdo lahko napreduje na višje sodne instance ... Hkrati zakonodaja sodnemu svetu daje tudi nalogo, da izreka mnenje o kandidatih za sodnike mednarodnih sodišč.

Zelo nenavadno je, da je predsednik Borut Pahor na pogovor o prekinitvi in ponovitvi postopka kandidiranja za slovenskega člana evropskega sodišča za človekove pravice povabil ministra za pravosodje, ne pa predsednika sodnega sveta, torej institucije, ki je opredeljena z ustavo. Mimogrede, ministrstvo za pravosodje ni z ustavo definirana državna institucija. Predsednik Pahor je torej ob tem, ko se je odločal, da bi predlagal ponovitev razpisa za slovenskega člana ESČP, ignoriral sodni svet, z ustavo definirano institucijo. Za domislico, da bi predsednik republike ponovil postopek kandidiranja kandidatov za slovenskega člana ESČP, so člani sodnega sveta izvedeli iz javnih glasil.

Zamolčana pomembna podrobnost

Ko je urad predsednika republike povzemal stališče vlade in sodnega sveta glede kandidatov za slovenskega člana evropskega sodišča za človekove pravice, je prišlo do druge nenavadne okoliščine. Predsednikov urad je namreč zatrdil, da po mnenju vlade in sodnega sveta vsi kandidati izpolnjujejo formalne pogoje za kandidaturo. Zamolčal pa je, da je sodni svet o kandidatih izrekel tudi vsebinsko mnenje. Sodni svet je namreč po preučitvi kandidatur ugotovil, da formalne pogoje (torej, da aktivno govorijo vsaj en svetovni jezik in da bi lahko kandidirali za vrhovnega oziroma ustavnega sodnika ali pa že opravljajo to funkcijo) izpolnjujejo vsi, ki kandidirajo za funkcijo. Ob tem je sodni svet posebej izpostavil primernost kandidatur dveh vrhunskih pravnih strokovnjakov, vrhovnega sodnika dr. Miodraga Đorđevića in nekdanjega direktorja direktorata za mednarodno pravo in zaščito državljanov na slovenskem ministrstvu za zunanje zadeve dr. Andraža Zidarja.

Vrhovni sodnik dr. Đorđević, nekoč Fulbrightov štipendist, bi bil po oceni sodnega sveta najprimernejši kandidat. Dr. Zidar, trenutno raziskovalec na uglednem Britanskem inštitutu za mednarodno in primerjalno pravo, je po mnenju sodnega sveta drugi najprimernejši kandidat. Na tretje mesto je sodni svet postavil strokovno sodelavko evropskega sodišča za človekove pravice Ano Vilfan Vospernik in profesorja na novogoriški pravni fakulteti dr. Marka Novaka.

Ta štiri imena je torej sodni svet posredoval ministrstvu za pravosodje in predsedniku republike, predsednik Pahor pa bi se moral o teh štirih kandidatih, kot mu nalaga zakonodaja, opredeliti. Vendar se do kandidatur ni opredelil tako, da bi povedal, ali kandidate podpira oziroma zavrača, potem pa bi državni zbor pozval, naj o kandidatih, o katerih se je opredelil, glasuje, pač pa je namesto jasne opredelitve izbral »tretjo pot«. Razpis naj bi se zaradi »vrste okoliščin« ponovil.

Zakonska obveznost, da se predsednik republike pred glasovanjem v državnem zboru do kandidatur opredeli, jasno kaže, da predsednik republike pri postopkih izbiranja kandidata za sodnika ESČP ni nekakšen poštni nabiralnik, ki bi imel pri kadrovskih postopkih zgolj protokolarno funkcijo. Ima aktivno funkcijo. Na temelju njegove opredelitve ima končno besedo pri izbiri kandidatov državni zbor. Državni zbor lahko predsednikove favorite potrdi ali zavrne. To kažejo prejšnji postopki kandidiranja.

Leta 1997, ko je predsednik republike Milan Kučan na seznam kandidatov za sodnika ESČP uvrstil dr. Boštjana M. Zupančiča, dr. Antona Pereniča in dr. Petra Jambreka, je parlament podprl prva dva kandidata, tretjega pa ne. Zato je predsednik Kučan v drugem krogu predlagal še kandidatko dr. Alenko Šelih, ki jo je podprl tudi parlament. Leta 2007 je predsednik Drnovšek državnemu zboru predlagal tri kandidate, dr. Boštjana M. Zupančiča, Mileno Šmit in Boštjana Penka. Državni zbor je predsednikovo kandidatno listo potrdil.

Če bi se predsednik republike jasno opredelil in povedal, da del kandidatne liste podpira, dela kandidatne liste pa ne, bi poslanci lahko sledili predsednikovi opredelitvi. Lahko pa bi jo tudi zavrnili. In s tem prevzeli politično ­odgovornost.

O kandidatih za člana ESČP iz določene države namreč na koncu odloča parlamentarna skupščina Sveta Evrope. Parlamentarna skupščina pa odločitev sprejme, ko na posebnem panelu nacionalne kandidate temeljito izprašajo izvedenci Sveta Evrope. Med izvedenci, ki pomagajo pri izbiri sodnikov ESČP, so praviloma nekdanji sodniki ESČP, nekdanji predsedniki vrhovnih ali ustavnih sodišč; cvet evropske pravne stroke torej sodeluje pri izbiri sodnika, ki bo v prihodnjih letih sooblikoval evropski pravni red.

Razlog za predsednikove muke

Jasnega pojasnila, zakaj bi predsednik ponovil razpis za slovenskega sodnika ESČP, ni. Zato lahko o »vrsti okoliščin«, ki naj bi bile vzrok za predlog o ponovitvi razpisa, ob pomoči neuradnih virov zgolj ugibamo. Ena od interpretacij govori o tem, da na seznamu ni dovolj prepričljive kandidatke. Pravila in priporočila Sveta Evrope in evropskega sodišča za človekove pravice namreč govorijo o tem, da naj bi bila na seznamu vsaj ena kandidatka. Če bi predsednik republike storil tisto, kar je po zakonu dolžan storiti, torej da bi se opredelil do kandidatur, prostora za špekulacije ne bi bilo.

Druga interpretacija, ki meji na teorijo zarote, govori o tem, da želi predsednik republike s ponovitvijo razpisa narediti prostor za neznanega kandidata, ki se je na razpis »pozabil« prijaviti, ta kandidat pa naj bi bolj ustrezal trenutnim predsednikovim političnim preferencam. Ponovimo: gre za interpretacijo, ki meji na teorijo zarote.

Kakšne okoliščine so razlog za mučno situacijo? Formalni postopki za izbiranje kandidatov za pomembne mednarodne funkcije (in tudi domače) imajo lahko tudi neformalno dimenzijo. V preteklosti so predsedniki republike hkrati s formalnimi postopki tudi neformalno preverjali, ali so osebe, ki izpolnjujejo strokovne kriterije za sodnike mednarodnih sodišč, pripravljene kandidirati. Diskretni neformalni del predsedniške kadrovske politike je namenjen temu, da šef države osebe, ki so primerne za opravljanje pomembne strokovne funkcije, spodbudi k prijavi. Hkrati neformalna spodbuda ne sme ogrožati formalne procedure in predstavljati nedopustnega političnega favoriziranja. Če bi predsednik republike ustrezno diskretno »opogumil« tiste vrhunske pravne izvedence, ki v državi obstajajo, se ne bi znašel v situaciji, ki jo sam imenuje »vrsta okoliščin«.

Tudi če bi predsednik aktiviral zakonsko dolžnost, da se do posamičnih kandidatur opredeli, in bi novi postavi državnega zbora jasno sporočil, kaj meni o posameznih kandidatih, bi bila zadrega še vedno obvladljiva. Namesto tega bi predsednik republike kadrovske postopke za institucijo, ki predstavlja ključni steber vladavine prava v Evropi, vodil s pomočjo politične improvizacije.