Infrastruktura kot rešitev, ne kot problem

Infrastruktura je naš vsakdanji nujni življenjski spremljevalec, gospodarska (prometna, prostorska, energetska, telekomunikacijska) in družbena (intelektualna, izobraževalna, raziskovalna, kulturna). Kot pri zdravju se je zavedamo šele, če in ko zataji. Po vroči politični razpravi in obširni medijski obravnavi sodeč je danes infrastruktura eden glavnih problemov Slovenije.

Skupna značilnost našega odnosa do infrastrukture je, da je obravnava vsebinsko parcialna (ni povezav med sektorskimi strategijami) ter časovno in krajevno izolirana (nove vlade pogosto zavržejo predhodne strategije in zakonodajne predloge in začno vse od začetka; pomembno je le, kar je v mojem kraju, občini, pri čemer v glavnem zmagajo pogledi centra).

V 25 letih samostojnosti nam ni uspelo postaviti celovite strategije in na njej postavljene zakonske ureditve infrastrukture, takšne, ki bi presegala regionalne osebne, politične, sektorske, parcialne interese, in jih povezati v skupni družbeni optimum. Še najdlje je prišla prva gospodarska strategija samostojne Slovenije z začetka devetdesetih let in nekatere njene ugotovitve so še vedno aktualne.

Naša infrastruktura zaostaja

Kot je pokazala empirična analiza v monografiji Infrastruktura Slovenije (Franjo Štiblar, Lea Kos, Maja Jamnik, Pravna fakulteta v Ljubljani, 2016), po razvitosti gospodarske infrastrukture tako v svetu kot v okviru EU28 Slovenija primerjalno zaostaja bolj kot v splošni razvitosti, kot jo meri BDP na prebivalca.

• V svetovnih primerjavah po gospodarski razvitosti (BDP na prebivalca, HDI) spada Slovenija po zadnjih razpoložljivih podatkih med 15 odstotkov najbolj razvitih, po razvitosti infrastrukture pa med 20–25 odstotkov najbolj razvitih držav sveta, torej nekaj nižje.

• V primerjavah EU28 zavzema Slovenija v prvem desetletju tega tisočletja po gospodarski razvitosti 14. mesto, medtem ko po razvitosti infrastrukture zavzema 17.–18. mesto.

Glede na ugodni geografski položaj in razpoložljive vire pa bi morala infrastruktura predhajati, biti konkurenčna prednost v podporo naših vodilnih izvoznikov za višjo gospodarsko rast in boljši standard ljudi. Zato je v razmerah znova grozeče globalne recesije, iz katere se EU in z njo Slovenija še ni povsem izvlekla, ob 110 tisoč brezposelnih, neizkoriščenih proizvodnih kapacitetah in deflaciji slabokrvnega gospodarstva lahko gradnja nove in (obnova obstoječe) infrastrukture del rešitve, in ne del problema Slovenije.

Zakaj prav infrastruktura?

Izziv slovenskim nosilcem odločanja je nadaljnje gospodarsko zaostajanje z napovedano zgolj povprečno gospodarsko rastjo in katastrofalen vpliv naslednje globalne recesije. Zato velja ukrepati preventivno ex-ante, ne kurativno ex-post, kot je bilo pri zadnji globalni recesiji, ki je EU28 in posebej Sloveniji povzročila izgubljeno desetletje. Najprimernejši ukrep so investicije v infrastrukturo. Na mikroravni prispevajo k povečanju konkurenčnosti naših podjetij in neposrednemu dvigu standarda prebivalstva, na mezzoravni k oživitvi hirajočega gradbeništva in nanj navezanih drugih sektorjev, na makroravni pa k okrepitvi končnega povpraševanja za hitrejšo rast BDP, vsaj dvojno od napovedane.

To je pledoaje za poudarjeno usmeritev v gradnjo in izboljšavo gospodarske infrastrukture kot ključno strateško usmeritev Slovenije. Postane naj pridobljena konkurenčna prednost, ki bo pospešila gospodarsko rast, ne zavirala kot doslej. S takim pristopom lahko na razvoj infrastrukture gledamo ne kot del problema, ampak del rešitve.

Zgodovinska izkušnja

V prvem desetletju samostojnosti so slovensko gospodarsko aktivnost odločilno pomagale zaganjati infrastrukturne investicije – gradnja avtocestnega križa, ob vseh siceršnjih problemih v zvezi z njo. Tudi zato je bila povprečna rast BDP prek 4 odstotke na leto (v drugem desetletju le 1,7 odstotka na leto) in niti realne niti bančne krize ni bilo.

Iz tega sledi dvoje zaključkov:

• Relativni zaostanek pri gospodarski infrastrukturi je očitno moralo spremljati relativno preseganje razvitosti socialne, družbene infrastrukture, da smo lahko dosegli sedanjo stopnjo v gospodarski razvitosti (BDP na prebivalca) nad stopnjo razvitosti gospodarske infrastrukture.

• Dobra lokacija države in neizkoriščeni človeški dejavnik kot naravna vira dajeta ob nezadovoljivi doseženi stopnji gospodarske razvitosti temelj predlogu infrastrukturnih investicij, ki bodo imele ob gospodarskem tudi blagodejni socialni in politični učinek.

Kam investirati?

Iz teoretične, normativne in empirične analize v monografiji izhaja predlog za sektorsko usmeritev nosilcev slovenske infrastrukturne politike: investirati v izboljšanje kakovosti železniške infrastrukture, tudi v povezavi z Luko Koper, izboljšati cestno povezavo obmejnih regij s centrom države, pospešeno investirati v energetsko infrastrukturo, v zmanjševanje onesnaževanja z ogljikovim in žveplovim dioksidom ter v opremo v telekomunikacijah.

Gradnja drugega tira in tretje/četrte cestne razvojne osi naj bodo razvojne prioritete Slovenije.

Gradnja nove infrastrukture je nujna prioriteta ekonomske in družbene politike Slovenije iz treh razlogov: prvič, zaradi njenega neposrednega pozitivnega učinka boljše infrastrukture na gospodarsko rast in standard ljudi, drugič za oživljenje gradbeništva in nanj navezanih gospodarskih sektorjev, in tretjič, tudi posredno kot ukrep ekonomske politike za povečanje končnega povpraševanja in s tem rasti BDP in standarda.

Prvi del utemeljuje navedeno primerjalno zaostajanje razvitosti gospodarske infrastrukture Slovenije za splošno gospodarsko razvitostjo. Pri tem je temelj rasti gradnja železniškega omrežja (drugi tir in posodobitev), odločilna za nadaljnji razvoj Luke Koper kot slovenskega gospodarskega šampiona, na kateri slonijo tudi drugi vidiki prometne infrastrukture. Tretja in četrta razvojna os sta nujni za dvig konkurenčnosti pomembnih blue chipov, lociranih izven avtocestnega križa. Hkrati bosta prispevali k integraciji slovenske družbe, sicer se bodo Koroška, Notranjska in Posočje obrnili k »sosednjim soncem«. V energetski infrastrukturi po empiričnih primerjavah Slovenija zaostaja najbolj med vsemi vrstami gospodarske infrastrukture, pri tem pa je še energetsko proizvodno nezadostna (skoraj polovico energije uvaža) in potrošno neučinkovita. Ekološki vidik pri tem ne sme biti zanemarjen. Pospešen razvoj telekomunikacijske infrastrukture kot nosilca tehnološkega preboja bo Slovenijo ohranil med razvitimi državami oziroma jo uvrstil med vodilne.

Drugi del pravi, da je bilo po letih krizne suše v 2013–2014 slovensko gradbeništvo v vzponu. V 2015 pa je padec znašal 41 odstotkov, s čimer je ogroženih nadaljnjih več kot 10.000 delovnih mest. Stara finančna perspektiva je realizirana, zato je treba po novi 2014–2020 za oživitev gradbeništva čim prej zagnati investicijske infrastrukturne projekte, sofinancirane z evropskim denarjem.

Tretji del izhaja iz potrebe po prispevku investicij in državnih izdatkov k večjemu končnemu povpraševanju, ko izvoz (kljub opaznemu povečanju konkurenčnosti Slovenije z interno devalvacijo) sam ne more več biti edini vlečni konj, saj se gospodarske razmere v EU in v svetu nasploh slabšajo, zmerna rast zasebne potrošnje pa ne zadostuje. Vse štiri komponente končnega povpraševanja morajo rasti (torej tudi investicije in državni izdatki), da bi država pospešila gospodarsko rast, ki mora biti vsaj podvojitev napovedane. Gre za državne izdatke za investicije v infrastrukturo, same ali v kombinaciji z viri iz EU, tujimi ali zasebnimi viri.

Kaj pravi ekonomska teorija infrastrukture?

Ekonomisti preozko gledajo na infrastrukturo zgolj z vidika njenih neposrednih finančnih koristi. Upoštevati pa je treba tudi pozitivne eksternalije (socialne, ekološke, etične, etnične), ki so prav pri infrastrukturi velike, torej družbeni in ne zgolj finančni optimum.

Ekonomisti delijo dobrine v dve glavni skupini glede na rivalnost in glede na možnost izključitve v porabi. Ali dobrino pojmujemo kot javno ali zasebno, ni odvisno od tega, ali je v zasebni ali javni lasti in kako je financirana. Odvisno je od dveh lastnosti, in sicer, ali je mogoče ostale uporabnike izključiti iz uporabe (izključljivost) ter ali jo lahko dodatni uporabnik porabi brez dodatnih stroškov (rivalnost). Če lahko posameznika izključimo iz uporabe (pomembni so stroški izključitve), gre lahko za zasebno dobrino in v nasprotnem primeru za javno. Rivalnost je lastnost dobrine, kjer uporaba enega uporabnika pomeni vpliv na možnost uporabe drugega uporabnika.

Javna dobrina je tista, pri kateri uporaba dobrine ene osebe ne zmanjša možnosti uporabe druge osebe. Gre za nerivalstvo. Infrastrukturo pa lahko pojmujemo kot nepravo javno dobrino, saj je obstaja meja, do koder še obstaja nerivalstvo – prevelika uporaba namreč ustvari gnečo (klasičen problem tragedije skupnega).

Z vidika ponudbe lastnost infrastrukture kot nedeljive dobrine pomeni, da so visoki fiksni stroški vzpostavitve infrastrukture, zatem pa nizki uporabe. Ker se s povečanjem števila njenih porabnikov fiksni stroški porazdelijo na več porabnikov, povprečni stroški padajo. Povečanje števila uporabnikov ima v nekaterih vrstah infrastrukture lahko negativen učinek ustvarjanja gneče, v drugih pa lahko pozitiven učinek mreženja. Več vključenih na omrežje daje omrežju večjo vrednost, kar je posebej prisotno pri intelektualni, širše kulturni infrastrukturi. Sledi, da se graditi infrastrukture zasebno ne splača, upravljati z njo pa da.

Z vidika povpraševanja so infrastrukturni viri bazični inputi za raznovrstne produktivne aktivnosti »po toku navzdol« in širše za življenjsko blaginjo in so lahko do določenega obsega uporabljeni nerivalno. Uporabniki infrastrukture, ki se odločijo angažirati v teh aktivnostih, pogosto producirajo javne in družbene dobrine in storitve, ki generirajo prelive (zunanje učinke, eksternalnosti) v korist celotne družbe.

Kdo naj bo lastnik?

Nekateri so za zasebno lastnino infrastrukture, drugi pravijo, da bi to bilo katastrofa. Razpravlja se o odlikah zasebne kontrole ali odprtega dostopa do infrastrukture za vse v različnih vedah, kot so tehnika, pravo, ekonomija, politične vede. Na strani zasebne kontrole je močna ekonomska teorija zasebnega reda prek trga z minimalnim vpletanjem vlade. Na strani odprtega pristopa je klic po zaščiti skupnega, a je teoretična podpora zanj z ekonomskega vidika šibka in nerazvita.

Infrastruktura je po svoji naravi neprava javna dobrina, kakor jo označuje nerivalnost do določene mere in neizključljivost. Zato njeno odrivanje zgolj v sfero zasebnega in ekonomskega družbeno ni le neustrezno, ampak škodljivo. Gre za vprašanje, ali je mogoče druge uporabnike izključiti iz uporabe infrastrukture (izključljivost) in ali jo lahko dodatni uporabnik uporabi brez dodatnih stroškov (rivalnost).

Frischmann (2012) ugotavlja, da sta za zasebno last dobrin pogoja njihova izključljivost in rivalnost. Infrastruktura je po naravi neizključljiva in samo omejeno rivalna (če nastane gneča), zato je zanjo primerna prevladujoče javna last, kar pa še ne pomeni, da je zastonj.

Zasebna lastnina (upravljanje manj) je ustrezna z vidika lastnika le v konkurenčnih razmerah, ki jih je mogoče uveljaviti samo pri izključujočih in rivalnih virih. Tudi del infrastrukture kot družbene dobrine terja izpolnitev minimalnih standardov storitev za vse, četudi ne brezplačno, za kar je javna ali skupna last eno pomembnih zagotovil.

Infrastrukturne vire velja deliti med ljudi odprto in nediskriminatorno, če je le to mogoče. To je privlačna javna politika – ne le zaradi distribucije in poštenosti, ampak tudi zaradi učinkovitosti. Čeprav mnogi postavljajo pod vprašaj možnost delitve med ljudi, ker jih skrbi, da bi to uničilo pobudo za investiranje ali ker bi lahko vodilo v preveliko rabo infrastrukture (tragedy of commons), so te skrbi pretirane in jih je pogosto mogoče rešiti s ceno, ki zaščiti nediskriminatorno delitev.

Infrastruktura kot nepravi rivalni vir (faktor v proizvodnji ali dobrina v potrošnji) še vedno prevladujoče potrebuje javno financiranje in javno last. Optimalna lastniška struktura infrastrukture je definirana po njeni rivalnosti in izključljivosti (za zagotovitev nemotenega proizvodnega procesa z minimalnimi stroški) infrastrukturnih storitev za zagotovitev minimalnega standarda ljudi na določeni stopnji gospodarske in civilizacijske razvitosti. Po teh kriterijih naj ostane v javni lasti in ne kaže privatizirati vodnih virov ter omrežne infrastrukture (prometne, energetske in telekomunikacijske), in to najmanj v obsegu, ki zagotovi vsaj minimalne potrebe gospodarstva po eni, prebivalstva pa po drugi strani.

Sodobni razvoj reafimira tretjo obliko lastništva (gradnje in upravljanja) kot skupno last (»commons«), torej niti javno niti zasebno. Manjši infrastrukturni projekti v ožji krajevni skupnosti so zelo primerni za gradnjo in upravljanje kot skupno (last in upravljanje vseh članov ožje skupnosti), za kar se je v svojih delih zavzemala edina ženska med ekonomskimi nobelovci Elinor Ostrom. Gre za last in skrb za infrastrukturo vseh v skupnosti, njene storitve neposredno koristijo. Primeri so lahko poti, ceste, manjši energetski objekti, pridobivanje elektrike, pristanišča, skupne stavbe za kulturno in igrišča za športno udejstvovanje, objekti za ekološko zaščito ali izboljšavo ožjega okolja. Gre za neke vrste klubsko, kolektivno lastnino.

Kdo naj financira in kako?

Finančnih virov za gradnjo infrastrukture je dovolj. Konkretno gre za:

• Uspešno slovensko vladno politiko glede črpanja finančnih sredstev EU, tudi za financiranje infrastrukture, je treba še nadgraditi. Ob doseženem uspehu pri črpanju sicer že odmerjenih evropskih (kohezijskih) sredstev bi morali vladne napore usmeriti v bolj uspešno pridobivanje evropskih sredstev še iz drugih »finančnih virov« pri EU. Za regionalno politiko Slovenije bo v celotni finančni perspektivi 2014–2020 na razpolago tri milijarde evrov iz kohezijskega sklada EU, slovenske regije pa bi jih samo v dveh letih potrebovale za 164 projektov za 2,6 milijarde evrov. Iz kohezijskega sklada je odobrenih devet projektov (vodovodi), gradnja avtocestnega odseka Draženci–Gruškovje in čiščenje odpadle vode na Ljubljanskem polju. Za modernizacijo železnic je treba pridobiti sredstva iz instrumenta za povezovanje Evrope, od koder bi lahko prišla tudi sredstva za energetsko sanacijo zgradb.

• Javno-zasebno partnerstvo je možnost, ki pa zahteva posebno zaščito pred zlorabami v izvedbi, zlasti pri pridobivanju zunanjih lastniških ali dolžniških sofinancerjev.

• Tujih kreditov kot vira ne kaže zanemariti, dokler so donosi na slovenske obveznice rekordno nizki, pod 1,5 odstotka, če je le mogoč dogovor za fiksno obrestno mero.

• Kot pomemben multilateralni financer se pojavlja Evropska investicijska banka – EIB, ki je samo v letu 2015 naložbe v Slovenijo povečala za 798 milijonov evrov, skupno v zadnjih petih letih pa je bilo njenih naložb za 2,4 milijarde evrov. Gre za ugoden vir, ki je v veliki meri usmerjen v gradnjo infrastrukture, ima ugodne obrestne mere in deluje brez političnega vmešavanja. Finančne naložbe EIB velja krepiti, le brez napak pri izbiri projektov.

• Finančni sektor v Sloveniji bi moral prispevati k financiranju gradnje in obnove infrastrukture. Ustaviti bi bilo treba pretirano omejevanje bank pri kreditiranju s strani Banke Slovenije. Pomemben financer bi morale postati zavarovalnice, investicijski in pokojninski skladi, kot je običaj v razvitem svetu.

• In končno ter ključno: vlada bi morala odstopiti od pretiranega zategovanja pasu (ki tudi v EU ni ustrezno upoštevano) in nameniti del proračunskih sredstev za infrastrukturo, ob upoštevanju, da je fiskalni multiplikator večji od 1. Hkrati bi morala dati določene garancije finančnim institucijam za podeljevanje infrastrukturnih posojil za ključne projekte, za katerimi trdno stoji. Poleg ekonomskega mora pri izboru investicijskih projektov trde in mehke infrastrukture upoštevati še politični, socialni, ekološki in etnični kriterij, torej družbeni, ne zgolj finančni optimum.

Igra pozitivne vsote

Na investicije v infrastrukturo kot ključno gospodarsko usmeritev opozarjajo odločevalce povsod: v Nemčiji, v ZDA, pri MDS. Pomembne so za Slovenijo kot zdravilo proti ponovnemu padcu v letargijo, v gospodarski in družbeni pesimizem. Prinesle bodo namreč:

• izboljšano prometno, energijsko in telekomunikacijsko omrežje za konkurenčnejše domače gospodarstvo, posebno blue chipe, in izboljšani standard ljudi,

• povrnitev v življenje nekoč pretirano napihnjenega in sedaj hirajočega gradbeništva in nanj navezanih gospodarskih sektorjev,

• hitrejšo gospodarsko rast, ki bo zmanjšala brezposelnost in namesto zaostajanja Slovenije prispevala k približevanju najrazvitejšim državam.