Tiskane izdaje
Na grških otokih, kjer je Evropska unija zgradila koncentracijska taborišča našega časa, in na »ostankih« balkanske poti je v dneh polarnega mraza zmrzovalo tisoče ljudi. V Grčiji, Bolgariji in Srbiji je več beguncev umrlo. Pridružili so se statistiki; brezimnemu številu tistih, ki so na poti proti lažnim obljubljenim deželam umrli v zadnjih letih. Samo v Sredozemlju, množičnem grobišču, je lani umrlo več kot 5200 ljudi. Njihova kalvarija se je s polarno zimo zaostrila tudi na kopnem.
Medtem je slovenska vlada potrdila novelo zakona o tujcih, ki tako rekoč neprodušno zapira meje, grobo omejuje pravice prosilcev za azil in slovensko (ne le) begunsko politiko, vključujoč rezalno žico na hrvaški meji, prestavlja na skrajno desno polje. Toda v želji po čimprejšnji uveljavitvi novele zakona o tujcih, ki jo mora z dvetretjinsko večino potrditi parlament, se je vladnim pravnikom očitno malce preveč mudilo. Pripravili so namreč novelo, ki jo številni vodilni mednarodni pravniki in poznavalci begunskega prava ter univerzalnih konvencij o človekovih pravicah označujejo za »neprimerno«, »pretirano«, »površno«, nezakonito in celo neustavno, predvsem pa »skregano« tako z evropsko konvencijo o človekovih pravicah kot z ženevsko konvencijo. Na to je v pismu predsednika vlade Mira Cerarja opozoril tudi generalni sekretar Sveta Evrope Thorbjørn Jagland. »Zaskrbljen sem zaradi novele zakona o tujcih, ki jo predlaga vaša vlada. Če bo sprejeta, bo spremenila pogoje vstopa in izgona migrantov in prosilcev za azil v Sloveniji ter načela številna vprašanja, povezana z evropsko konvencijo o človekovih pravicah, kot so pravica do procesiranja, pravica do upoštevanja osebnih okoliščin v procesu vlaganja prošnje za azil in pravica do zaščite vseh migrantov in prosilcev za azil pred slabim ravnanjem z njimi, vključujoč nevračanje,« je Jagland med drugim zapisal v (že tretjem) pismu Cerarju.
* * *
V zadnjih dneh smo se pogovarjali s številnimi mednarodnimi pravniki, predstavniki nevladnih organizacij in strokovnjaki na področju človekovih pravic. Govorijo podoben jezik in upajo, da bo slovenski parlament med glasovanjem novelo zakona o tujcih zavrnil. Po njihovem mnenju je šla slovenska oblast v potenciranju strahu pred begunci in migranti predaleč. Poskus spreminjanja zakonodaje je, trdijo, v svobodni in, vsaj uradno, še vedno odprti družbi nesprejemljiv.
Velikanske pravne luknje
Med kritiki je tudi James C. Hathaway, vodilna avtoriteta mednarodnega begunskega prava in predavatelj na univerzi v Michiganu, ki je minuli konec tedna na twitterju zapisal: »Slovenija načrtuje očitno kršitev begunskega zakona. Gnusna poteza: vsi jo moramo obsoditi, brez zadržkov.«
Hathaway nam je povedal, da je drugi del novele zakona o tujcih - izgon - v nasprotju z 31. členom begunske konvencije, ki beguncem omogoča »neregularen« prihod. »Izgon se lahko izvede v primeru ogrožanja javnega reda in nacionalne varnosti v skladu z 32. členom, toda le po pravnem procesu. To pomeni, da sta izgon na podlagi zunajsodne odločitve in skupinski izgon nezakonita. Tega ne more spremeniti noben zakon - ne regionalni ne evropski. Begunsko konvencijo je treba spoštovati v vseh primerih,« je zagotovil Hathaway. Kot dodaja, je prvi del vladnega predloga, ki se nanaša na zavračanje beguncev, v nasprotju s 33. členom begunske konvencije. »Dejstvo, da nekdo na mejo pride 'neregularno', je pravno irelevantno. Begunski status je v celoti deklarativen: oseba, ki pravi, da je begunec, begunka, mora biti tako obravnavan(a). 33. člen dovoljuje izjeme, a le ob individualni obravnavi in v zares izrednih okoliščinah, nikakor pa ne na 'kolektivni osnovi', kot to predlaga Slovenija,« nadaljuje ugledni profesor in glede begunskega prava morda največkrat citirani strokovnjak. »Predlog novele zakona o tujcih je na več ravneh resno pretiran in ni v skladu z zahtevami mednarodnega begunskega prava,« je jasen James C. Hathaway.
* * *
Ameriški profesor, ki trenutno predava v Amsterdamu, je za nenavadno dogajanje v Sloveniji izvedel v poročilu nevladne organizacije Amnesty International. Ta je slovenske oblasti ostro pozvala, naj zavrnejo predloge, ki »beguncem in iskalcem azila odvzemajo pravice«. »Ljudem, ki so na begu za življenje, odvzeti pravico do azila in jih porivati nazaj na drugo stran meje predstavlja kršitev mednarodnega prava in tudi zakonodaje Evropske unije,« je v poročilu zapisala Gauri van Gulik, namestnica direktorja AI za Evropo.
Po njenem mnenju novela zakona o tujcih spominja na naprezanje slovenskih sosed, še posebej Madžarske in tudi Avstrije, ki želijo »zakleniti« svoje meje pred tistimi, ki bežijo pred vojnimi grozotami. »Zavrnitev prosilca za azil ali migranta na meji, ne da bi jim bil omogočen postopek in bi se pri tem upoštevalo njihove individualne okoliščine, je 'porivanje nazaj', kar je prepovedano ne glede na okoliščine - tako v mednarodnem kot v evropskem pravu,« je dodala. Na predlagane spremembe zakona o tujcih so se odzvali tudi iz slovenske pisarne AI; ta poslance poziva, naj novele zakona nikakor ne podprejo. »Takšen zakon bi beguncem in prosilcem za azil odrekel pravico do zaščite, do katere so upravičeni po mednarodnem pravu in pravu EU. Že tako travmatizirane begunce, ki bežijo v strahu za golo življenje, bi postavili v nadaljnjo nevarnost. Slovenija bi namreč ob uporabi predlaganih ukrepov kratila več pravic: do učinkovitega in poštenega azilnega postopka, prepoved kolektivnih izgonov in prisilnih vračanj, načelo nevračanja in pravico do učinkovitega pravnega sredstva,« trdi Metka Naglič, direktorica za področje kampanj in komunikacij v AI.
Po mnenju Amnesty International zakonski predlog predstavlja teptanje pravice vsakega posameznika, da zaprosi za azil ter pojasni svoje osebne okoliščine, pa tudi teptanje obveznosti države, da celovito presodi vsako tako prošnjo. Zakonske spremembe ne vsebujejo ustreznih varovalk pred prepovedanim vračanjem ali verižnim vračanjem v države, kjer bi lahko bili posamezniki izpostavljeni mučenju ali drugemu slabemu ravnanju. Denimo: migranti in prosilci za azil, ki bi jim bil preprečen vstop v Slovenijo ali bi bili vrnjeni na Hrvaško, bi lahko bili v nevarnosti nadaljnjih vračanj v Srbijo ali Bolgarijo, kjer ne zagotavljajo ustreznih sprejemnih pogojev, ali na Madžarsko, ki jasno krši mednarodno pravo in pravo EU, dodajajo v AI. »Namesto da slovenske oblasti obravnavajo begunce in prosilce za azil kot varnostno tveganje, bi morale prepoznati in spoštovati svojo odgovornost, da zaščitijo ljudi, ki so tvegali vse, da bi dosegli varnost,« Nagličeva izpostavi jedro problema.
Obrat od temeljnih načel svobodne in odprte družbe
Zelo podobno kot Hathaway razmišlja tudi Maria-Teresa Gil-Bazo, profesorica na pravni fakulteti v Newcastlu. Predlagana novela zakona o tujcih po njenih besedah dovoljuje »zunajsodno odstranjevanje prosilcev za azil in njihovo zavrnitev na meji, če so jo prestopili ilegalno oziroma so to poskušali storiti«. To je po njenih besedah nesprejemljivo, saj 31. člen ženevske konvencije državam izrecno prepoveduje kaznovanje beguncev zaradi ilegalnega vstopa ali prisotnosti. Čeprav ženevska konvencija dovoljuje izjeme na podlagi vprašanja nacionalne varnosti ali javnega reda, je te izjeme treba obravnavati v luči mednarodne zakonodaje o človekovih pravicah. »Še posebej 3. člen evropske konvencije o človekovih pravicah in 3. člen konvencije Združenih narodov proti mučenju nikakor (brez izjeme) ne dovoljujeta, da bi država kogar koli izpostavila možnosti mučenja. To velja tudi za primer izrednih razmer ali okoliščin,« nam je povedala Maria-Teresa Gil-Bazo. Po njenem mnenju predlagana novela sicer varuje »princip nevračanja«, toda odločitev o ogroženosti prosilcev za azil lahko sprejme le jasno določena instanca, ki jo je mogoče pravno preverjati. Hkrati ni nobenega dvoma, da je kolektiven pregon prosilcev za azil prepovedan. »Tu moram dodati še pravno obveznost Slovenije, da spoštuje svoje mednarodne obveznosti iz ženevske konvencije in evropske konvencije o človekovih pravicah - torej pravico do azila. Vse odločitve morajo biti sprejete individualno in morajo biti pravno preverljive, države pa prosilcev za azil ne smejo preseliti v državi, ki jo same vidijo kot varno, a morda predstavljajo tveganje, da bodo posamezniki iz njih ponovno prestavljeni v - nevarno državo,« še enkrat dodaja španska pravnica, ki v podtonih predlaganih sprememb slovenske zakonodaje zaznava vračanje v čase, ko je bil beguncem onemogočen dostop do azilnih postopkov in - varnosti. Po njenih besedah so sedanji predlogi slovenske vlade obrat od vrednot in načel, na katerih je bila oblikovana slovenska država.
»Zelo dobro znani so primeri ladij z judovskimi potniki, ki jim je bilo po tem, ko so prečkali Atlantik, onemogočeno, da bi se izkrcali, in so se morali vrniti. Ravno zaradi takšnih primerov so oblikovalci univerzalne deklaracije o človekovih pravicah leta 1948 prepoznali pravico do azila in jo zapisali v 14. člen - sčasoma se je ta znašla v ustavah po vsem svetu,« je Maria-Teresa Gil-Bazo povlekla vzporednico z nekimi drugimi, a še zdaleč ne pozabljenimi časi.
* * *
Neža Kogovšek Šalamon, direktorica Mirovnega inštituta in pravnica, je ena najbolj glasnih in odločnih nasprotnic predlagane novele zakona o tujcih. Po njenem mnenju primeri ukrepov, kakšen je predlog zakona o tujcih, zahtevajo posebno pozornost. »To so testni primeri za preverjanje trdnosti naše državne ureditve, ustavne demokracije in sistema zavor in ravnovesij. Spoštovanje pravne države se namreč največkrat zalomi ne pri večini in pri tistih, ki so najbolj zaščiteni, ampak pri ranljivih družbenih skupinah - revnih, manjšinah in tudi tujcih. To so polja, kjer oblast in prebivalstvo države pokaže svoj pravi obraz: ali smo pripravljeni človekove pravice priznavati samo za 'nas', ali morda za najbolj zaslužne, ali morda samo za državljane? Ali pa smo jih pripravljeni priznavati vsem in pri tem izhajati iz podmene, da človekove pravice izhajajo iz dostojanstva vsakega posameznika in posameznice, ne glede na njegov ali njen državljanski status?« se o temeljnih vprašanjih svobodne družbe sprašuje Kogovšek Šalamonova. Tudi ona v razmislek ponuja zgodovinske, ne le pravne iztočnice. »Ko se je Slovenija osamosvojila, se je v številnih aktih zavezala, da bo spoštovala pravice in svoboščine vseh ljudi. Na tem je utemeljila svojo suverenost in si prizadevala pokazati, da bo drugačna od nekdanje Jugoslavije, kjer pravice in svoboščine niso bile spoštovane. Na to velja spomniti ob vseh takšnih primerih, ko je v postopku sprejema zakonodaja, ki bi določene pravice kratila (spomnimo se zujfa, s katerim je bil nekaterim upokojencem nedopustno odvzet del pokojnin, s čimer jim je bilo poseženo v pravico do socialne varnosti, ali pa predpisa, s katerim je bila ukinjena subvencija tržne najemnine in s tem povzročena diskriminacija tistih revnih, ki najemajo tržna stanovanja).«
Stopnjevanje državne represije
Predlog novele zakona o tujcih je po mnenju direktorice Mirovnega inštituta še en tak primer - a ta je v nasprotju tako z ustavo kot z mednarodnim pravom. »Slovenija je pogodbenica ženevske konvencije o statusu beguncev, po kateri je dolžna obravnavati vse prošnje za azil, ki jih podajo prosilci za azil. Če se je politika odločila, da tega več ne želi delati, mora reči bobu bob in suspendirati ženevsko konvencijo (česar nobena evropska država doslej še ni storila) in o tem obvestiti generalnega sekretarja Združenih narodov,« je ostra Neža Kogovšek Šalamon. Smola za Slovenijo je, dodaja, da je to sedaj ravno Antonio Guterres, nekdanji visoki komisar ZN za begunce, ki za tako potezo ne bo imel velikega razumevanja. Vlada se mora zavedati, da če želi suspendirati nekatere ustavne pravice, ki jih morajo uživati vsi na ozemlju Slovenije (državljani ali tujci), lahko to stori le, če razglasi izredne razmere. Te lahko razglasi le, če bi bil ogrožen obstoj države, ne pa že (kot je sedaj zapisano v zakonu o tujcih), kadar se pojavi nevarnost za javni red in mir ali javno varnost. »Obstoj države nikakor ni ogrožen, če država sprejme begunce. Slovenija jih je sprejela zelo malo. V nasprotju z vsemi sosednjimi državami povprečen prebivalec Slovenije begunca ni videl niti od daleč, še takrat ne, ko je čez Slovenijo potekal koridor. Oblasti v svojih napovedih nerazumno pretiravajo, načrtno strašijo prebivalstvo in razpihujejo ksenofobijo zato, da bi uveljavile vedno nove represivne ukrepe. Prav zdaj so namreč kupile nov vodni top za 1,2 milijona evrov, uvedeni pa bodo tudi električni paralizatorji, ki lahko povzročijo hude poškodbe ali celo smrt. Zakon o tujcih je treba brati tudi v tem kontekstu in se mu tudi zato postaviti po robu. Težko je doumeti, da se vse to dogaja pod vlado, ki ima samo sebe za levosredinsko, pod premierom, ki je profesor prava,« je »sporočilna« Neža Kogovšek Šalamon.
Nedvoumni UNHCR
Zelo jasni - bistveno bolj kot ponavadi - so glede predlaganih sprememb slovenske zakonodaje tudi v Visokem uradu Združenih narodov za begunce (UNHCR), kjer so se hitro odzvali na poteze slovenskih oblasti. »Državam članicam EU v skladu z mednarodnim pravom o beguncih, evropskim pravom o človekovih pravicah ali azilnim pravom EU ni dovoljeno, da zavrnejo dostop do ozemlja ali do azilnih postopkov prosilcem za azil na podlagi zahtev glede kraja vstopa na ozemlje. Takšno ravnanje je diskriminatorno, nezakonito in ustvarja nevarnost vračanja, če ima za posledico - neposredno ali posredno - izpostavljenost preganjanju ali nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju,« so na UNHCR zapisali v svojem odzivu. Da bi se izognili diskriminaciji in neposrednemu ali posrednemu vračanju, morajo države članice EU po mnenju globalne begunske institucije oceniti tveganja z ustreznimi postopki, določenimi v skladu z zakonodajo EU. »Poleg tega je ravnanje v nasprotju s pravico do iskanja in uživanja azila in v nasprotju z zakonskimi obveznostmi EU glede olajšanja dostopa do azilnega postopka ljudem, ki potrebujejo mednarodno zaščito. S tem se države članice EU odločajo, da bodo omejile obseg, v katerem bodo spoštovale svoje obveznosti do beguncev. Uveljavitev zahteve glede kraja vstopa bi lahko preprečila prosilce za azil in vodila v de facto ali poskus prelaganja odgovornosti na druge. To je v nasprotju z načelom mednarodnega sodelovanja in delitve odgovornosti, ki ga priznavata evropsko in mednarodno pravo. Ta načela so pred kratkim svetovni voditelji potrdili s sprejetjem deklaracije iz New Yorka o statusu beguncev in migrantov (19. septembra 2016) za uvedbo humanega, premišljenega in celovitega pristopa za reševanje realnosti prisilnega gibanja,« so jasni v UNHCR. Ta slovensko vlado poziva, naj ponovno preuči ukrep, predviden v členu 10. b osnutka zakona, in opusti kakršno koli sklicevanje na korake, ki vodijo v izgon ali preprečevanje vstopa prosilcem za azil.
Osnove in ostanki humanizma
Nekdanji ustavni sodnik Matevž Krivic, ki je dolga leta preživel na prvi frontni črti boja za človekove pravice, pravi, da se Slovenija s svojim odnosom do prosilcev za azil že vse od leta 2000, ko je sprejela svoj prvi zakon o azilu, uvršča na rep srednje razvitih evropskih držav. Sram ga je, dodaja. Delovanje slovenskih oblasti je po njegovem mnenju stiskaško, skrajno egoistično, brez razumevanja za eksistenčne stiske preganjanih ljudi. »Da niti za svoje reveže in domače ljudi, oropane pravic, ne zna ali noče poskrbeti, kolikor bi mogla in morala, je ne opravičuje. To je le populistični izgovor za to, da ne naredi ne enega ne drugega. Lani je dopuščala delovanje zgolj humanitarnega koridorja od Makedonije do Avstrije, prosilcev za azil pa je Slovenija sprejela tako sramotno malo, da se je celo avstrijski zunanji minister Sebastian Kurz upravičeno norčeval iz nas,« Krivic nakaže, da je novela zakona o tujcih le nadgradnja dosedanje (proti)begunske in (proti)migrantske politike. »Vlada bi z novim zakonom o tujcih pri zapiranju meja pred begunci rada prehitela celo Madžare, Avstrijce, Bolgare ... Orbanovskih apetitov naše notranje ministrice ne bo ustavil ne premier ne drugi ministri. Tudi medijski pritiski na poslance, naj ta sramotni zakon vsaj ublažijo, so škodljivi. Pustite vendar politike, naj naredijo, kar so si, sledeč tihim in glasnim željam mnogih svojih volivcev, zamislili. Ne silite jih vendar, naj skrijejo svoj pravi obraz in naj si ga malo zamaskirajo! Manj ko bo v zakonu skrivanja pravih namer za lepimi besedami in pravnimi prevarami, lažje in hitreje ga bo ustavno sodišče razveljavilo. Ali bo Slovenija prevzela zastavo v boju za rušenje pravic beguncev (najprej njih, potem sledijo še drugi), na koncu ne bodo odločili politiki, ampak varuhinja človekovih pravic (če si ne bi upala tega zakona takoj izpodbijati pred ustavnim sodiščem) in ustavni sodniki, če si zakona potem ne bi upali razveljaviti. Tja je že zdaj treba usmeriti misel in besedo,« je odločen Matevž Krivic.
Varuhova ključna poteza
Za mnenje o noveli zakona o tujcih smo zategadelj povprašali tudi urad varuha človekovih pravic, ki lahko, kot pravi Krivic, novelo zakona izpodbija na ustavnem sodišču. Iz urada so nam sporočili, da novele zakona o tujcih od pristojnih organov (še) niso prejeli. Prvi predlog sprememb in dopolnitev zdaj veljavnega zakona jim je uspelo pridobiti po drugih poteh. »V zvezi z njim smo lani oktobra ministrstvu za notranje zadeve posredovali več vsebinskih pripomb. MNZ nam je na začetku novembra 2016 zagotovilo, da bo naše pripombe in predloge proučilo in jih skušalo smotrno upoštevati. Posredovali naj bi nam tudi končno verzijo predloga novele. To se ni zgodilo,« pojasnjujejo iz urada varuha in dodajajo, da novelo sicer obravnavajo in »ne izključujejo možnosti, da bi varuh na ustavno sodišče vložil zahtevo za presojo ustavnosti zakona, če bi takega sprejel še parlament«. Podobno so storili že v primeru sprememb zakona o obrambi. Po mnenju urada varuha človekovih pravic je glede novele zakona o tujcih »predvsem mogoče problematizirati predlagana 10. a in 10. b člen, in sicer z vidika več ustavnih oziroma konvencijskih zahtev, denimo glede dostopa do azilnega postopka, načela nevračanja, učinkovitega pravnega sredstva«. Po mnenju urada gre že v samem bistvu za ukrep, »ki neizogibno trči na pravne koncepte oziroma institute, ki so še posebej v kompleksnosti aktualne družbene realnosti lahko predmet najrazličnejših interpretacij, poudarjeno tudi vrednostno zaznamovanih. Poudariti pa vseeno velja, da sicer vsak poseg v neko človekovo pravico (v veliki večini primerov) ne pomeni nujno tudi že njene kršitve. O prekomernosti takšnega posega pa je vsekakor mogoče razpravljati.«
Vsekakor.
* * *
Matjaž Gruden, direktor za strateško načrtovanje v Svetu Evrope, meni, da so evropske države dolžne narediti vse, da zagotovijo varnost svojih državljanov, kar zahteva ustrezne odgovore na izzive povečanih migracijskih gibanj. »Svet Evrope v tem pogledu popolnoma podpira prizadevanja držav članic. Te cilje je dolgoročno in učinkovito mogoče doseči zgolj z doslednim spoštovanjem človekovih pravic in drugih relevantnih mednarodnih standardov. Posebej vprašljiva je teza, da sta varnost in človekove pravice dve nezdružljivi vrednoti, ki sta med seboj v neizogibnem konfliktu. Človekove pravice, mednarodno pravo, solidarnost, humanost niso nekakšne romantične aspiracije, ki si jih družba morda lahko privošči le v idealnih okoliščinah, ob prvi resni oviri pa se mora ta idealistični luksuz podrediti resnejšim zadevam, kot so varnost, javni red in podobno,« razmišlja Gruden in dodaja, da je varnost seveda ključna vrednota - 2. člen evropske konvencije o človekovih pravicah ščiti pravico do življenja -, a varnosti ne smemo in ne moremo zreducirati izključno na fizično varnost. »Ta brez obrambe svobode in človeškega dostojanstva izgubi svoj smisel. Če so državna suverenost, nadzor nad mejami in migracijami ter fizična varnost državljanov absolutne vrednote, je Severna Koreja najidealnejša država na svetu.
Suverenost je absolutna, nadzor nad mejami popoln, migracij ni in pred terorističnimi napadi boste v Pjongjangu vedno varnejši kot v Parizu, Berlinu ali tudi Ljubljani,« karikira Matjaž Gruden. Politika varnosti na račun svobode, človekovih pravic in mednarodnega prava po njegovem mnenju ni le etično in moralno vprašljiva, ampak tudi nevarna. Sistem zaščite človekovih pravic, ki počiva na mednarodnem pravu in obveznostih posameznih držav, je bil v Evropi po drugi svetovni vojni vzpostavljen predvsem zato, da prepreči ponovitev tragične zgodovinske izkušnje. Evropska konvencija o človekovih pravicah je bila sprejeta v zelo zapletenem in tveganem obdobju evropske zgodovine, nadaljuje Matjaž Gruden. Konvencija je bila zastavljena tako, da omogoča robusten in učinkovit odgovor na vse varnostne izzive. »Teza, da so danes taki časi, da si ne moremo več privoščiti enake stopnje zaščite človekovih pravic, ni le zmotna, ampak prinaša tudi velika varnostna tveganja. Če kaj, današnje razmere zahtevajo še boljše, še učinkovitejše in še doslednejše uveljavljanje načel in standardov, ki so sedem desetletij igrali ključno vlogo v ohranjanju miru in stabilnosti v Evropi,« iz Strasbourga sporoča Gruden
