Nobenega dvoma ni, francosko sodstvo je neodvisno

Francoski državni svet (Conseil d'État) je inštitucija demokratične prihodnosti, čeprav segajo njeni začetki k Napoleonu, korenine pa še dolga stoletja dlje v preteklost. Njena vloga je dvojna: po eni strani svetuje vladi pri pripravi zakonodaje, hkrati pa je vrhovno sodišče v upravnih zadevah. Pred nedavnim se je v Sloveniji mudil njen prvi človek Jean-Marc Sauvé.

Jean-Marc Sauvé, ki opravlja funkcijo predsednika državnega sveta – podpredsednik je poimenovan iz zgodovinskih razlogov –, poskuša na mednarodni ravni vzpostavljati tesnejše vezi z vrhovnimi sodišči po državah članicah Evropske unije, »saj se soočamo z enakimi problemi in uveljavljamo isto zakonodajo: zakonodajo Evropske unije in evropsko konvencijo o človekovih pravicah, kar v vseh državah članicah predstavlja približno dve tretjini pravnega reda«. Tako kot francoski ustavni svet ima tudi državni svet sedež v pariški Palais-Royal.

Državni svet je zelo stara inštitucija, saj jo je leta 1799 vzpostavil že Napoleon Bonaparte, a njene korenine segajo v resnici še dlje v zgodovino, kar v 13. stoletje.

Državni svet so osnovali s ciljem, da bi v njem svetovali vladi na dveh področjih – po eni strani pri pripravi zakonodaje in po drugi strani pri reševanju sporov med državljani in organi državne uprave. Ker je francoska revolucija prepovedala navadnim sodnikom, da bi se vmešavali v delovanje uprave, je nastopila določena praznina, ki jo je bilo treba zapolniti. Prav zato so ustanovili državni svet: medtem ko je najprej samo podajal mnenje o upravnih sporih, jih je čez nekaj desetletij tudi sam začel obravnavati. Od leta 1872 ima dovoljenje, da lahko sodi v imenu francoskega naroda. Ta pristojnost, ki jo nalaga zakon in se je potrdila v sodni praksi, je danes vpisana v ustavo: državni svet in upravna sodišča suvereno in neodvisno odločajo v upravnih sporih. Revolucijo smo izpeljali zato, da se sodniki ne bi več ukvarjali z upravo, posledično pa smo dobili specializiranega sodnika, da bi ji lahko sodil. Ima veliko znanja o njej in o pravilih, ki določajo njeno delovanje, tudi nadzor, ki ga izvaja, je zelo poglobljen. Podobno je v drugih državah, ki poznajo specializirana upravna sodišča.

Korenine inštitucije so mnogo starejše.

Da, korenine so izjemno stare, segajo v deveto stoletje, h karolinški curii regis, državni svet kot takšen pa se je pojavil v 13. stoletju, leta 1260. Napoleonu je tudi na tem področju, kot na številnih drugih, uspelo poskrbeti za sintezo med starim režimom [Ancien Régime] in revolucijo. Državni svet je ustanovil v okviru ustave iz leta VIII [čas Konzulata], torej leta 1799, kar pomeni, da je zdaj star že 215 let. Zelo kmalu so v njem osnovali komisijo za spore, prednico današnje sekcije za spore, ki ima sodno funkcijo; že od leta 1849 pa pripravljamo tudi poseben razpis, s katerim rekrutiramo člane državnega sveta na podlagi zaslug in kompetentnosti. V prvi polovici 19. stoletja je bilo to gotovo nekaj novega ... Državni svet, ki je bil pod Napoleonom verjetno osnovan zato, da bi z njim povečali racionalnost in učinkovitost avtoritarne države – takratna država je bila avtoritarna –, danes bedi nad zagotavljanjem vladavine prava in osnovnih svoboščin.

Z razvojem demokracije se je demokratično razvijal tudi državni svet.

Lahko bi rekli, da je bilo 19. stoletje doba preobrazbe. Državni svet se je kot neodvisna sodna oblast, ki ščiti svoboščine in je zagotovilo splošnih interesov, utrdil na začetku republike. Tudi pozneje se je razvijal in se spreminjal, do velikih predrugačenj je prišlo še v desetletjih pred prvo svetovno, med letoma 1880 in 1910.

Nalog, ki jih opravlja državni svet, je več: a prvenstveno tudi danes svetuje vladi.

Zgodovinsko gledano je to njegova prva naloga in še danes je zelo pomembna, čeprav je manj vidna od sodnih aktivnosti. Sodne odločitve so javno objavljene in jih je mogoče komentirati v medijih, medtem ko so bila mnenja, ki jih podaja državni svet, tradicionalno in še do pred kratkim tajna. Državni svet je najprej nekakšna študijska pisarna za vlado, saj se odzivamo na njene prošnje, kadar jo zanima, kakšno je naše stališče do različnih tem, s katerimi se sooča in jih ne zmore rešiti sama. Naj navedem nekaj primerov: ko je se pojavilo vprašanje, povezano z nošenjem muslimanske naglavne rute v šolah, je vlada zaprosila za mnenje tudi državni svet; zato da bi v tako posebnem prostoru, kot je šola, uskladili svobodo verskega izražanja in načelo laičnosti. Ali kadar pripuščamo konkurenco k sektorjem, ki so bili tradicionalno monopolistični: na primer, elektronsko komuniciranje, telefonija, energija, gradnja avtocest ...; tudi v takih primerih se vlada obrne na nas. Ali kadar sprejema reforme.

Določenih študij se lotevamo na lastno pobudo, navadno naredimo po eno raziskavo na leto. Letošnja tema bodo »ekonomske dejavnosti oseb javnega prava«: kaj lahko počnejo s stališča spoštovanja ustave, prava Evropske unije in evropske konvencije o človekovih pravicah. Lani, ko smo se ukvarjali z internetom in osnovnimi pravicami, nas je zanimalo, kako je mogoče ščititi in širiti temeljne pravice uporabnikov digitalnih tehnologij ter jih spoštovati v kontekstu razvoja interneta, ne da bi pri tem omejevali razvoj spletnega podjetništva. Vedno ko analiziramo določeno temo, poskušamo diagnosticirati probleme, ki se postavljajo, potem pa svetujemo in priporočamo. Pred dvema letoma smo se ukvarjali s tako imenovanim mehkim pravom – soft law v angleščini –, da bi pokazali, kako se ta razvija tudi v državah, kjer vlada kontinentalni pravni red: ne obstajajo samo zakoni in uredbe, ampak prav tako določeni instrumenti priporočanja, spodbujanja ... s pravnimi učinki. Leta 2011 so nas zanimali mehanizmi posvetovanja z javnostjo in njene udeleženosti pred sprejemanjem javnih odločitev. Hkrati ob vseh teh študijah podajamo, kakor določa ustava, svoje mnenje o zakonskih besedilih, o vseh novih predlogih zakonov, pa tudi o najpomembnejših uredbah.

Vsako leto podamo med tisoč in tisoč dvesto mnenj. V njih preverjamo tudi kakovost in pravilnost besedil, saj niso vsa napisana zelo dobro ... V resnici ne diskutiramo o političnih odločitvah vlade, ampak podajamo širše in ne samo pravno mnenje o tem, kako jih je mogoče uveljaviti oziroma se jih ne da. Obenem preverjamo, ali so bile upoštevane vse možne posledice. Naša svetovalna funkcija je zelo pomembna, saj pomagamo vladi, da predvidi in reši tako pravna kot tudi praktična vprašanja, ki se ji postavljajo, po drugi strani pa sodelujemo pri razvijanju pravnega reda. Zgodovinsko gledano je bil državni svet vedno neke vrste soavtor, skupaj s parlamentom in vlado.

In je še danes.

Da, še danes. Po reviziji ustave leta 2008 je treba vsak predlog zakona vnaprej preučiti s temeljitimi raziskavami o učinkih in posledicah. Državni svet je torej samo še poglobil svoj nadzor, vse, kar smo počeli že prej, sedaj nadaljujemo le še bolj sistematično. Od leta 2008 lahko tudi člani parlamenta zaprosijo za mnenje državnega sveta o predlogih zakonov, ki jih vlagajo člani parlamenta; in ne samo o predlogih vlade. Ni obvezno, ampak le fakultativno, in vendar državni svet odslej svetuje tudi članom parlamenta.

Pred nedavnim ste analizirali tako imenovani Macronov zakon o gospodarski rasti in dejavnostih ..., ki vznemirja tudi zaradi nedeljskega dela.

Da, analizirali smo ga decembra. Predsednik republike pa je januarja odločil, da bodo mnenja državnega sveta o zakonskih predlogih od prvega marca javna. Prvi predlog zakona, o katerem bo državni svet podal mnenje in bo javno objavljeno, bo predlog zakona o sredstvih in nadzoru obveščevalnih služb. Zato pa naše mnenje o Macronovem zakonu še ni javno ...

Zakaj se je predsednik odločil, da bodo mnenja državnega sveta po novem dostopna javnosti?

Situacija je bila precej dvoumna. Naša stališča so bila tajna, a vlada jih je včasih posredovala predsedniku kakšne parlamentarne komisije. Resda je bilo rečeno, da je mnenje tajno, a lahko da ga preberejo, ne smejo pa govoriti o njem. Bili so tudi primeri, ko je vlada celo rekla, kako sama niti noče določenih amandmajev, a da tako zahteva državni svet. Za demokratično debato v parlamentu in z javnostjo je veliko enostavneje in bolje, če so stališča državnega sveta znana. V naši tradiciji je, da razlagamo, v katerih točkah se ne strinjamo z vlado, nikoli pa ne napišemo, v čem se strinjamo. Po novem bomo morali zapisati tudi to. Medtem ko smo se doslej obračali samo na vlado, se bomo po novem tudi na parlament, na večino in opozicijo, pa tudi na javno mnenje.

Kako se s stališča državnega sveta po januarskih terorističnih napadih Francija spreminja?

Državni svet se kot institucija zaveda svoje vloge pri varovanju temeljnih pravic in svojega mesta v odnosu do državljanov; in ti so se po napadih znali povezati. Toda s tem vprašanjem se posebej ne ukvarjamo, ni v naši pristojnosti.

Toda zakoni se bodo zagotovo spremenili.

Francoska vlada je jasno napovedala, da ne bo povečala števila zakonskih besedil, s katerimi bi omejevala temeljne svoboščine. Naj povem, da smo že novembra lani sprejeli zakon o terorizmu in je v pripravi predlog zakona o obveščevalnih službah – in tudi ta ni povezan z novimi okoliščinami, saj se z besedilom v različnih vladnih službah ukvarjajo že leto dni. Projekt bi dozorel, tudi brez dogodkov 7., 8. in 9. januarja. Vlada zelo poudarja pomen evropskega sodelovanja, tudi med obveščevalnimi službami. Jasno je povedala, da si bo prizadevala za vzpostavitev programa PNR [Passenger name record], obstajajo pobude, s katerimi naj bi poskrbeli za učinkovitejšo preventivo in boj proti terorizmu. Ne bomo pa postavili na glavo našega pravnega reda ... Splošni občutek je, da je naša zakonodaja bolj ali manj prilagojena. Treba je poskrbeti za določene popravke tu in tam, ne potrebujemo pa popolnoma predrugačenih novih besedil.

V zadevi Dieudonné je državni svet lani pritrdil, da je treba prepovedati predstavo Le Mur humorista Dieudonnéja v Nantesu in Toursu. Kritik ni bilo malo – na račun omejevanja svobode govora in kljub temu, da Dieudonné žali Jude. Oglasili so se tudi številni pravniki.

Svoboda izražanja je ena najdragocenejših človekovih pravic, pri tem se sklicujem na 11. člen deklaracije o človekovih in državljanskih pravicah [iz časa revolucije]. Državni svet je s svojo odločitvijo – odločitve so bile tri – v zadevi Dieudonné spomnil, da je svoboda izražanja eden od pogojev demokracije in zagotovilo za spoštovanje drugih pravic in svoboščin. Ni svobode mnenja, če ne obstaja svoboda izražanja. Evropa se od Združenih držav Amerike razlikuje po tem, da ta svoboda – tudi po naši ustavi in prav tako po evropski konvenciji o človekovih pravicah – ni absolutna, 11. člen deklaracije o človekovih pravicah dodaja: razen v primeru kratenja te pravice, v pogojih, ki jih predvideva zakon. Tudi drugi odstavek 10. člena evropske konvencije o človekovih pravicah vsebuje omejitve, ki jih je v demokratični družbi treba upoštevati; zaradi javne varnosti ali ohranjanja človekovega dostojanstva, pa tudi zaradi preprečevanja kaznivih dejanj ... V Franciji nimamo pravice reči, da bi bilo treba iztrebiti Jude ali jih poslati v plinske peči. Kadar podajamo sporočila, ki spodbujajo k diskriminaciji in sovraštvu, sporočila, ki zagovarjajo zločine proti človeštvu, in jih za povrhu še ponavljamo, prvič, drugič in tretjič, in če so tudi kazenske obsodbe brez učinka in z njimi ni mogoče preprečiti kršitev, potem je na potezi državni svet, da oceni, ali je možna preventivna prepoved določene predstave. Takih primerov je resnično zelo malo. Naj še spomnim, da je prepoved veljala manj kot teden dni in da je gospod Dieudonné nato zamenjal predstavo. Tretjega februarja letos – 13 mesecev po upravnih prepovedih, ki jih je potrdil državni svet – je bil sprožen nov postopek, tokrat pa smo v državnem svetu ocenili, da ni razloga za prepoved.

Transparentnost je ena od deviz našega časa. Z vprašanjem finančne transparentnosti političnega življenja ste se veliko ukvarjali kot predsednik neodvisne komisije za finančno transparentnost političnega življenja, kakor ste mnogokrat preučevali tudi problematiko konfliktov interesov.

Komisija o finančni transparentnosti političnega življenja se je izrekala o premoženju in rasti premoženja politikov in političark, članov in članic vlade, parlamenta, izvoljenih lokalnih politikov, pa tudi direktorjev javnih podjetij. Čeprav so bile naše možnosti za preiskave dokaj omejene, smo v določenih primerih domnevne kršitve ovadili sodišču. Leta 2010 sem na prošnjo predsednika države pripravil poročilo o preprečevanju konfliktu interesov v javnem življenju z naslovom Pour une nouvelle déontologie de la vie publique [Za novo deontologijo javnega življenja]. Predlagali smo nekatere mehanizme ne le za politike in političarke, ampak tudi za uslužbence na splošno, prav tako sodnike. Zgodilo se ni nič, dokler ni aprila 2013 izbruhnila afera Cahuzac [nekdanji minister Jérôme Cahuzac, pristojen za proračun, je bil obtožen pranja denarja in davčne utaje]. Že oktobra istega leta smo nato izglasovali zakon, ki v veliki meri upošteva priporočila, ki sem jih tri leta prej zapisal v poročilu. Pri preprečevanju konfliktov interesov je naša zakonodaja zelo stroga, saj predvideva niz mehanizmov, od preiskav in odredb do sankcij. Tudi zakonodaja o nadzorovanju premoženja javnih oseb je bila okrepljena, treba je le še potrditi zakon o uslužbencih in zakon o sodnikih. Moja analiza je taka: francoska zakonodaja je med najstrožjimi v državah Evropske unije in tudi v OECD. V letih 2007, 2010 in 2013 smo sprejeli tudi zakone, v okviru katerih smo sprejeli ukrepe, ki omogočajo tako imenovano žvižgaštvo; da bi lahko ljudi dobre vere, ki razkrivajo primere pomanjkanja etičnosti, konfliktov interesov ali kazniva ravnanja, zaščitili pred povračilnimi ukrepi ali diskriminacijo. Pri nas ne potrebujemo še dodatne zakonodaje, treba pa je doseči, da bi korpus pravil, med katerimi so številna dokaj nova, zaživel v vsej polnosti. Malo je držav članic OECD ali Evropske unije, ki bi bile po zakonodaji primerljive z nami.

Od daleč je morda videti, da se tudi afere, s katerimi bremenijo nekdanjega predsednika Nicolasa Sarkozyja, dolgo vlečejo.

Nobenega dvoma ni, francosko sodstvo je neodvisno, o tem se ne kaže spraševati. Dogaja se, da na široko sprožijo kazenske preiskave, potem pa se med potekom preiskave polje čedalje bolj oži, na koncu včasih obtožnica v celoti pade in ni obsodbe.

Laična javnost se pri nas rada pritožuje nad slabo učinkovitostjo sodnega sistema. Kako hitri in učinkoviti pa ste v Franciji?

To je bitka, ki jo bijemo ves čas. Kar zadeva upravna sodišča, lahko rečem – saj predsedujem državnemu svetu, ki je vrhovno sodišče v upravnih zadevah –, da smo v zadnjih dvajsetih letih zelo napredovali. [Jean-Marc Sauvé je pristojen za sodno upravo 42 upravnih sodišč in 8 pritožbenih sodišč s skupaj 4000 ljudmi]. V državnem svetu je predvideni povprečni čas rešitve zadeve osem mesecev, na upravnih sodiščih traja v povprečju deset mesecev, v pritožbenih sodiščih, kjer je manj urgentnih postopkov, pa je odločitev pričakovati v enajstih mesecih. Velika težava, s katero se soočamo, je, da je zatekanja po pravico na sodišča vedno več in tudi novih afer je iz leta v leto več, zdaj pa je čas velikih proračunskih omejitev. Težko si predstavljam, da bi lahko upravne sodnike obremenili z delom še za deset, dvajset ali trideset odstotkov. Niti si ne predstavljam, da bi za dvakrat podaljšali čas trajanja postopkov. Zato moramo še naprej razmišljati o prilagajanju metod dela ... Trenutno so razmere v povprečju dobre, čeprav imajo v nekaterih upravnih sodiščih probleme, ki jih je treba rešiti. V letih, ki prihajajo, bomo morali poskrbeti za takšen sistem urejanja sporov med upravo in državljani, da jih bomo poravnavali brez višanja stroškov, in vendar zadovoljivo kakovostno in ne da bi se postopki vlekli še dlje. Kar pomeni, da bomo morali vzpostaviti tudi mehanizme za preprečevanje pravnih sporov. Pravni formalizem je izjemno drag.

V kakšnem razmerju so pravo, etika in morda še legalizem po francosko?

Pravo vzpostavlja praktične postopke, ki so sprejemljivi za vse in s katerimi odpravlja določene težave etičnega reda, vzpostavlja pravice in dolžnosti, ki koreninijo v skupnih etičnih vrednotah, hkrati pa sega etika tudi čez pravo. Pravo ji lahko utira pot in jo zagotavlja, toda pravo ni edino sredstvo. Obstaja skupek drugih vedenj in praks. Pravo lahko izreka določene ukaze in omogoča tudi kaznovanje, toda cilj življenja ni v nalaganju kazni. Tudi cilj etike ni kaznovati, ampak preprečevati. V odnosu do etike pravo ne zmore vsega. Vmes je še določen prostor za vzgojo, dobre prakse, za osebno odgovornost.

In legalizem?

Legalizem je v francoski tradiciji spoštovan in ga bomo ohranjali. A pozorni smo tudi na javno etiko in še na vse druge metode, tudi na metode mehkega prava.

Ekonomist in avtor knjig o globalizaciji Jacques Attali je zelo kritičen do inštitucij, češ da niso sposobne slediti hitro spreminjajočemu se svetu. Govori o institucionalni sklerozi.

Niso samo inštitucije, ampak obstaja tudi družbeno telo. Danes se inštitucije veliko več sprašujejo o sebi, kot so se kdaj prej, razmišljajo o povezanosti z družbo, precej bolj kot nekoč morajo biti pozorne na družbena hotenja. In če se sprašujemo o tem, kako bi lahko javnost sodelovala pri sprejemanju odločitev in bi se lahko posvetovali z njo, to pomeni, da se zavedamo njenega pomena. Po drugi strani je tudi velika potreba, da bi razjasnili in poenostavili tako naš pravni sistem kakor tudi del inštitucij, predvsem razmerja med državo in lokalnimi inštitucijami, pa tudi mesto lokalnih, regionalnih, departmajskih in občinskih inštitucij. S tem se v Franciji ukvarjamo že nekaj let in dobro napredujemo.