Predsednik republike v težko razumljivem svetu negotovosti in kriz

Manj kot deset dni pred predsedniškimi volitvami se mi zdi, da imajo slovenski volivci pa tudi politiki, novinarji in pisma bralcev precej nejasne, pogosto tudi netočne ali preveč enostranske predstave o ustavni funkciji predsednika države. Zato si dovoljujem k povedanemu in napisanemu dodati še nekaj svojih pripomb.

Najprej o tem, da naj bi bila funkcija predsednika predvsem protokolarna, simbolna, politično šibka in za državo precej manj pomembna od pristojnosti drugih – izvršilnih, sodnih ali zakonodajnih teles.

Res je, da sopomenki ustavnega naziva – šef države ali državni poglavar – nista ravno posrečeni. Ima pa predsednik republike pomembne uradne pristojnosti, pooblastila, naloge, pravice in dolžnosti, ki jih ureja celota členov od 102. do 109. ter vrsta drugih določb slovenske ustave. Samo predlagalne ustavne pristojnosti predsednika ureja ducat izvedbenih zakonov, različna konkretna pooblastila njegove funkcije pa določa okrog štirideset zakonskih in drugih splošnih pravnih aktov. Tudi ustavno sodišče se je izrekalo o ustavni funkciji predsednika.

V skopem povzetku je treba omeniti, da predsednik republike predstavlja državo doma in v tujini, je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil, ima številne predlagalne kadrovske pristojnosti, izvaja naloge v zakonodajnem postopku, imenuje predsednika vlade, ima izredne pristojnosti v vojnem in izrednem stanju, izreka mnenja na zahtevo državnega zbora ali na lastno pobudo in lahko na podlagi dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb brez pooblastila sklepa mednarodne sporazume.

Če kdo misli, da ima na predsedniških volitvah prednost kandidat »brez kilometrine«, bi rekel, da se močno moti. Nasprotno, kandidat mora dobro poznati ustroj države, njene ustanove, ustavnopravne postopke in osebnosti, ki kaj veljajo na slovenskem političnem parketu. Šele kombinacija ustreznega znanja in izkušenj daje podlago za modrost in politični kapital, ki sta vredna zaupanja volivcev.

Predstavljanje države

Splošno ustavno določbo, da predsednik predstavlja Republiko Slovenijo ali, krajše, kar državo ali Slovenijo, ustavni komentarji štejejo za njegovo reprezentativno funkcijo. Lahko bi tudi rekli, da ima predsednik integrativno funkcijo in da zagotavlja narodno ali nacionalno enotnost. Pred nastopom funkcije priseže, da bo »z vsemi svojimi močmi deloval za blaginjo Slovenije«. Sam bi dodal, da predsednik ne predstavlja le abstraktne države, ampak predvsem njene tri konstitutivne prvine: celovitost ustavnega ozemlja, zakonito oblast in – ljudstvo kot skupnost državljanov. Prav to ljudstvo, ki ga je izvolilo, mu prek zakonodajnega in ustavnosodnega telesa lahko funkcijo tudi odvzame (109. člen ustave).

To po mojem pomeni, da ni le ustavno dopustno, ampak tudi pričakovano in zaželeno, da predsednik opravlja svojo funkcijo tudi z neposrednimi osebnimi dejanji – z javnimi nastopi, izjavami, mnenji, osebnimi stiki in pogovori, simbolnimi gestami, udeležbo na civilnodružbenih prireditvah in na druge načine. Z različnimi osebnimi materialnimi dejanji ohranja, vzdržuje in razvija vez demokratične legitimitete med ljudstvom, torej konkretnimi ljudmi, državljani in volivci, ki so ga izvolili in jih predstavlja, ter svojo oblastno funkcijo.

Če to počne oziroma bo počel, mu ne bo »padla krona z glave«, ne bo »izgubil dostojanstva«, ne bo »populist« ali »demagog«, ampak bo utrjeval pristno in neposredno ljudsko legitimiteto nacionalne države. Mimogrede še pripomba o oznaki »populizma«: Bi mi kdo pomagal potegniti ločnico med demokracijo in populizmom, če se spomnimo rekla, da »imajo volivci vedno prav«? Kateri politik pa si ne prizadeva ugajati volivcem? V demokracijah verjetno res prav vsi, so pa nekateri pri tem bolj, drugi manj uspešni, ljudem bolj ali manj simpatični, zanje prepričljivi, celo karizmatični, torej vredni zaupanja. Ampak vsaj od aprila 1990 naprej imajo slovenski volivci možnost in pravico do izbire, kandidati pa do poštene tekme, za razliko od bivšega nedemokratičnega režima, ki je stavil na politično korektno govorico avantgarde delavskega razreda.

Kadrovska iniciativa

Predsednik republike ima po slovenski ustavi in zakonih nalogo, da predlaga kandidate za pomembne državne funkcije, na primer za ustavne sodnike, sodnike, člane sodnega sveta, varuha človekovih pravic in druge. Ustavni komentarji v teh primerih govorijo o njegovi kadrovski iniciativi. Predsednik ima tudi mandatarsko funkcijo, ki jo na podlagi 111. člena ustave izvaja tako, da po posvetovanjih z vodji poslanskih skupin predloži državnemu zboru kandidata za predsednika vlade.

V pravkar navedenih primerih in pri številnih drugih predsednikovih ustavnih pooblastilih gre za njegovo posredniško, neodvisno in politično nevtralno odgovornost za zagotavljanje sistema delitve oblasti na nacionalni ravni. Gre za fino mehaniko skrbnega urejanja kadrovskih pogojev za delovanje ustavnega sistema na podlagi zavor in ravnovesij med tremi vejami oblasti. Ustavno sodišče to delitev razume tudi širše – glede na vse organe in organizacije, ki se ne uvrščajo le v zakonodajno, izvršilno ali sodno vejo oblasti, ampak so tudi tako samostojni, da morajo imeti neodvisen vpliv znotraj ureditve zavor in ravnotežij, ki presegajo zgolj vidik klasične tridelne oblasti.

Ponavljam, to so naloge, katerih uspešno izvajanje je preverljivo na podlagi političnih izkušenj in rezultatov aktualnih predsedniških kandidatov. Slovenija potrebuje šefa, ki se spozna na svoj posel. Novi obrazi? Ne, hvala.

Moralna avtoriteta?

Ali pa naj bo predsednik republike »moralna avtoriteta«? Osebna in politična avtoriteta vsekakor. Ali pa tudi »moralna«? Odgovor je odvisen od tega, kako naj v primeru ustavne funkcije predsednika razumemo njegovo moralnost. Najprej, ljudje imamo o tem, kaj je moralno in kaj ne, različne predstave in vrednote: splav ali pravica do življenja, partizani ali domobranci, islamski ali krščanski moralni običaji, odnos do smrti in umrlih, vrednote istospolne ali večspolne družine, domoljubje ali svetovljanstvo ...

Svetovna skupnost – tudi slovenska – je vrednostno, torej moralno in etično, pluralna, pa če nam je to všeč ali ne. To je dejstvo. Zato se mi zdi nepredstavljivo in nesprejemljivo, da bi se predsednik države smel v moralno pluralni družbi opredeljevati za eno ali drugo stran. Celo če bi v resnici obstajalo v slovenski civilni družbi in duhovni kulturi absolutno soglasje o določenih temeljnih vrednotah, recimo na podlagi desetih Božjih zapovedi ali nacionalnega soglasja o slovenskem poštenju, bi predsedniku odsvetoval, da se opredeljuje s piedestala samozvane vrhovne moralne avtoritete in nato ocenjuje konkretne življenjske situacije, ali da bi celo ocenjeval, obsojal oziroma povzdigoval ta ali oni moralni položaj prizadete skupnosti ali posameznika.

Res pa je, da njegova prisega vsebuje obljubo, da bo ravnal po svoji vesti in da ne sme opravljati drugih javnih funkcij in poklicev. Določba o ravnanju »po svoji vesti« se mi zdi zanimiva, čeprav ji noben ustavni komentar ne zna dati razlagalnega pomena. Nikoli nisem našel natančnega slovenskega prevoda za značajsko lastnost osebne integritete ali angleško integrity. Mogoče bi lahko rekli, da gre za pokončnost, doslednost, trdnost ali zanesljivost značaja osebe. Ali z drugimi besedami: pošten človek ravna po svoji vesti, ne glede na zunanje pritiske; taka osebnost pa naj bi bil oziroma bi lahko bil tudi predsednik države. Na to vprašanje se navezujem spodaj v pripombi o državniškem pogumu.

Še najbližje bi bila funkcija predsednika republike vrhovni moralni avtoriteti glede na njegovo pristojnost odločati o pomilostitvah in podeljevati odlikovanja in častne naslove. Vendar te naloge predsednik ne opravlja le po osebnem preudarku, ampak je vezan tudi na pravno urejena merila in postopke ter ustaljeno ustavno prakso.

Svet spremenljivosti, negotovosti, krize, večpomenskosti

Svetovni »miselni tanki« se sklicujejo na aktualno kratico V(olatility) U(ncertainty) C(rises) A(ambiguity). Živimo v VUCA-svetu, ki je spremenljiv, negotov, se giblje iz krize v krizo, je večpomenski in težko razumljiv. Zato VUCA-svet zahteva domišljijo in navdih za inovacije ter spoštovanje novosti, tudi če so začasno poražene. Življenje v sodobnem VUCA-svetu naj bi predpostavljalo povezave med ustvarjalnostjo, pogumom in empatijo. Od voditeljev, ki niso le menedžerji in podjetniki, naj bi se pričakovalo, da opogumljajo sodelavce za inovacije. John F. Kennedy je v knjigi Profili poguma napisal, da naj bo politik sposoben tvegati pogumno dejanje prav zato, ker je zanj pomembnejše ohraniti spoštovanje do lastne osebnosti in vrednot, kot biti popularen. Tedaj namreč preseže status politika in postane državnik.

Vse to bi bilo dobro upoštevati tudi v Sloveniji, ki je na splošno slabo upravljana država, pa ne toliko zaradi slabega vodstva, ampak zaradi nekaj slabih ustavnih ovir, ki omejujejo slovenske neizkoriščene demokratične potenciale za dobro vladavino. Tudi slovenska oaza miru in varnosti je v središču evropskega VUCA-sveta, Evropska unija sama pa v negotovi in krizni policentrični svetovni ureditvi, ki se počasi oblikuje v zadnjih 28 letih po padcu berlinskega zidu.

Bilo bi torej sijajno, če bi novi predsednik republike zbral dovolj državniškega poguma za pobudo za ustavno preureditev Slovenije, ki bi omogočila ljudstvu izvoliti za prenovo odprta zakonodajna telesa in za uveljavitev reform sposobne in odgovorne vlade.

Enako velja za predsednikov morebitni državniški pogum na evropski ravni. Nekaj malega je bilo v tej smeri že postorjenega z Ljubljansko pobudo za novo ustavno ureditev Evropske unije, politične elite EU same pa vsaj za zdaj česa podobnega niso sposobne ali voljne ponuditi.

Post scriptum

Od 25. julija 2000 velja spremenjeni 80. člen ustave, ki ureja, da poslance (razen poslancev narodnih skupnosti) volijo po načelu sorazmernega predstavništva ob štiriodstotnem pragu za vstop v državni zbor. Pri delitvi mandatov se torej ne upoštevajo liste kandidatov, ki so v vsej državi dobile manj kot štiri odstotke glasov. Tudi zato imamo mavrične parlamente in vlade, ki se težko osredotočijo na strateške cilje in jih še težje uresničujejo. Zgodovina te volilne ustavne določbe pa je naslednja:

Teze za ustavo Republike Slovenije (pisateljska ustava) iz leta 1988 so v IV. poglavju o državni ureditvi v razdelku o organizaciji skupščine v tretji tezi urejale, da se »... listam, ki v enem volilnem okraju ne dobijo niti pet odstotkov glasov, (...) ne dodeli poslanskega mesta«. V eni od naslednjih tez pa je urejen odpoklic poslanca: »... posameznega poslanca (je mogoče odpoklicati) na podlagi referenduma, izvedenega v njegovem volilnem okraju«. Določbo o odpoklicu poslanca vsebuje tudi Demosova ustava iz marca 1990 v 95. členu, opuščena pa je določba iz pisateljske ustave o petodstotnem volilnem pragu. Ureditev iz pisateljske ustave bi prispevala k boljšemu in za javnost bolj odprtemu vodenju naše države.

Osnutek ustave iz avgusta leta 1990 (podvinska ustava) je opustil urejanje volitev v državni zbor in to materijo prepustil posebnemu ustavnemu zakonu. Pač pa je strokovni osnutek veljavne ustave predvidel glede funkcije predsednika republike dve variantni ustavni ureditvi – parlamentarni sistem z zgolj reprezentativno vlogo šefa države (členi 110, 111, 111 a, 111 b) in kombinirani parlamentarno-predsedniški sistem z bistveno močnejšo vlogo šefa države (člena 110, 111). Ustavodajalec je sprejel predlagano varianto parlamentarnega sistema z institutom konstruktivne nezaupnice in enako kot osnutek prepustil ureditev volitev ustavnemu zakonu. Zavrnil je varianto parlamentarno-predsedniškega sistema, po katerem bi predsednik republike imenoval predsednika vlade in na njegov predlog ministre. Državni zbor bi lahko izglasoval nezaupnico tako imenovani vladi z najmanj dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.

Teze pisateljske in Demosove ustave o organizaciji skupščine je pisal France Bučar, variantne člene podvinske ustave o kombiniranem parlamentarno-predsedniškem modelu pa sedanji avtor. Pogled nazaj pokaže, da so navedeni travaux preparatoires za veljavno ustavo preigravali variante večinskega in predsedniškega sistema državne ureditve. Sistemu, ki ne nazadnje bolje od sedanjega zagotavlja delitev oblasti na nacionalni ravni po načelu zavor, nadzora in ravnovesij.

Ustavodajalec jih je zavrnil in sprejel parlamentarni sistem s konstruktivno nezaupnico, ki ga je leta 2000 dogradil z ustavno uvedenim proporcionalnim sistemom s štiriodstotnim pragom. Zakaj? Zdi se, da to vemo: Leta 1990 in 1991 sta Demosova vladajoča poslanska in vladna koalicija naredili vse, kar je bilo v njuni moči, da bi oslabili ustavni položaj Milana Kučana, bivšega predsednika centralnega komiteja Zveze komunistov Slovenije, tedaj predsednika predsedstva Republike Slovenije ter verjetnega bodočega predsednika Republike Slovenije. Leta 2000 pa se je parlamentarna večina zbala na referendumu potrjenega zakona o večinskem volilnem sistemu.

Še končna pripomba o resnični anekdoti iz leta 1990, ko se je snovala slovenska ustavna ureditev: Neposredno po odločitvi za plebiscit v Poljčah (10. novembra 1990) in celo po plebiscitni zmagi je bila za kratek čas aktualna v Poljčah predstavljena ideja o postplebiscitni vladi narodne enotnosti. Takrat, mogoče pa še kdaj prej, sem nagovarjal kolege iz Demosa (spomnim se le pogovora z Igorjem Bavčarjem v sejni sobi Društva pisateljev v Ljubljani na Tomšičevi ulici 12), da bi za predsednika vlade imenovali Milana Kučana. Bavčar me je ob tej priložnosti zavrnil, pa ne da bi imel kaj proti Kučanovemu imenovanju, ampak češ da »naši ljudje tega ne bi razumeli«. Z današnje perspektive bi rekel, da bi bilo za tedanji in sedanji razvoj Slovenije približno vseeno, ali bi imel Demos »svojo« vlado s predsednikom Kučanom in predsednikom republike Pučnikom ali ne.

Pač pa ne dvomim, da bi imeli skozi večino naše tranzicije boljše vlade na podlagi večinskega volilnega sistema in/ali predsedniškega sistema. Mogoče bi imeli celo plitvejše bančne luknje, boljše zdravstvo in šolstvo in bi bili višje na lestvicah svetovne konkurenčnosti.