Pri vsakih pogajanjih velja, da dokler ni dogovorjeno vse, ni dogovorjeno nič

Ljubljana - Spoznanje, da pripravljenost za dogovor obstaja na obeh straneh, je bilo po besedah Klemna Polaka, slovenskega diplomata in svetovalca za jedrska vprašanja pri Evropski službi za zunanje zadeve (EEAS), ves čas gonilna sila pogajanj o iranskem jedrskem programu.

Polak, eden od članov evropske ekipe, ki je več let vodila pogajanja o prihodnosti iranskega jedrskega programa, prejšnji mesec sklenjeni zgodovinski dogovor opisuje kot rezultat enotnosti, trdne politične volje, predvsem pa kot pomemben diplomatski uspeh Evropske unije. Prepričan je, da je zaveze, ki so v njem zapisane, možno uresničiti. Da sta obe strani prišle do te točke, sta bila potrebna čas in potrpežljivost.

Vse težave in konflikti v širši regiji, kot pravi, niso bili predmet pogajalskega procesa. Seveda pa pogajanja nikoli ne potekajo v vakuumu. Tudi v primeru Irana niso.

Nam lahko za začetek poveste, kako ste pravzaprav postali član evropske ekipe v pogajanjih o iranskem jedrskem programu?

Leta 2012 sem bil osebno povabljen s strani Evropske unije, da sodelujem v tej pogajalski ekipi. Poznali so moje delo, saj sem pred tem šest let služboval na Dunaju kot slovenski diplomat, kjer sem se pretežno ukvarjal z multilateralno diplomacijo in z iranskim jedrskim vprašanjem v okviru Mednarodne agencije za jedrsko energijo (IAEA). Bil sem eden prvih slovenskih diplomatov, ki smo bili po začetku veljavnosti lizbonske pogodbe napoteni v evropsko službo za zunanje zadeve (EEAS) in tako sem dobil edinstveno priložnost, da pomagam pri vzpostavitvi te službe. Slovensko zunanje ministrstvo in vodstvo ministrstva je takrat imelo veliko posluha in me napotilo v Bruselj, videlo je, da lahko uspešno sodelujem v tej EU ekipi. Mogoče je k mojemu imenovanju nekaj prispevalo tudi to, da sem prihajal iz države, ki ni bila obremenjena z nekim trdnim nacionalnim interesom v primeru Irana. Letos februarja pa sem postal uslužbenec evropske zunanje službe.

Delam v odlični skupini, ki tudi zdaj šteje samo nekaj ljudi in v kateri smo se v teh dobrih dveh letih intenzivno ukvarjali samo s pogajalskim procesom. Ta pa je bil izključno pod taktirko EU. Evropska unija je bila tista, ki je bila koordinator, posrednik in pa pisec teksta končnega sporazuma - seveda s pripombami in ob strinjanju vseh članic procesa (poleg Francije, Nemčije in Velike Britanije, še ZDA, Rusija, Kitajska na eni strani ter Iran na drugi strani). To je pomembno, saj gre za enega prvih primerov, ko je EU pripadla takšna vloga.

Kje se ta vloga EU odraža v vsebini dolgoročnega dogovora?

V sami vsebini dogovora ne, pač pa v kontinuiteti procesa. Mi smo bili tisti, ki smo sklicevali sestanke, zasedanja, bili nevtralni mediator znotraj šesterice in se na podlagi usklajenih stališč pogovarjali z iransko stranjo. Oni so imeli enega sogovornika, ki je predstavljal celo skupino. Zdaj se razmišlja, kako bi se lahko ta format, ki smo ga imeli na teh pogajanjih, prenesel na druga odprta svetovna zunanjepolitična vprašanja. To je bil pomemben izziv in test za EU, ki ga je uspešno prestala. EU je seveda morala predstavljati interese vseh 28 držav članic, saj so te pred leti potrdile politiko EU do Irana, vključno s sprejemom sankcij. Takoj po sprejetju julijskega dogovora na Dunaju so zunanji ministri EU v Bruslju podprli ta dogovor. Tako da o tem ne bo potrebnega nobenega novega glasovanja v članicah EU.

Kako pa je bilo z enotnostjo EU v procesu pogajanj?

Sankcije so bile seveda boleče za vse članice, saj so imele vse države, ene v manjšem, druge v večjem obsegu, razvito trgovino z Iranom, ne samo glede nafte in zemeljskega plina, ampak tudi na ostalih področjih. Ko so bile sankcije uvedene, je bil glas EU enoten. Če gledamo potek procesa, ki se je začel leta 2003, se je pokazalo, kako pomembna je bila ta enotnost mednarodne skupnosti, ki je bila zaskrbljena nad nevarnostjo morebitnega jedrskega oboroževanja v Iranu. Mednarodna skupnost je leta 2006 v okviru zasedanja sveta guvernerjev IAEA na Dunaja sprejela odločitev, da se iranski jedrski dosje prenese v varnostni svet OZN v New Yorku. Ta je nato sprejel šest resolucij. Ni šlo torej za neko peščico držav, ki bi nastopale posamezno, ampak je bila enotnost mednarodne skupnosti res velika. Ta pa je imela seveda tudi velika pričakovanja, da se problem reši. Problem je bilo treba rešiti v nekem določenem formatu in na nek zadovoljiv način, ki bo dal državam zagotovila, da bo iranski jedrski program namenjen izključno za miroljubne namene.

Pogajalski proces je bil izredno kompleksen, potekal je na različnih ravneh.

Dejansko je šlo za dva vzporedna procesa. Eno je bil diplomatski pogajalski proces, ki ga je vodila EU s šesterico. Drugo pa je bilo tako imenovano "pojasnjevanje okoliščin v zvezi z iranskim jedrskim programom", ki ga je IAEA (agencija) vodila na Dunaju. Agencija je bila tista, ki že vsa leta opozarja Iran, da je treba nejasnosti njihovih preteklih aktivnosti razrešiti. Zdaj, ko smo sprejeli dolgoročni dogovor na Dunaju, je prišlo tudi do novega dogovora med agencijo in Iranom, sprejet je bil časovni načrt (angl.: roadmap). Iran mora v naslednjih mesecih pojasniti vsa odprta vprašanja, ki jih ima agencija v zvezi z njegovim jedrskim programom. To je bilo tudi ključno za dogovor o dolgoročni rešitvi.

Naš, politični del pogajanj pa je bil namenjen temu, da se ponovno vzpostavi zaupanje v iranski jedrski program na dolgi rok, torej dati zagotovila, da je jedrski program izključno za miroljubne namene.

Toda uspeh nikoli ni bil zagotovljen. John Kerry je še 6. julija govoril, kako gredo lahko pogajanja v katero koli smer. Kdaj ste vi vedeli, da bo dogovor sprejet?

Res je. Pri vsakih pogajanjih velja, da dokler ni dogovorjeno vse, ni dogovorjeno nič. To je bilo tudi zapisano na prvi strani naših osnutkov. Do zadnjega so bili teksti še odprti. Seveda, v neki fazi prideš to točke, ko si rečeš, to je zdaj tisto, najboljša ponudba je na mizi, zdaj na vrsto pride politična odločitev. In to se je dokončno zgodilo sedmega julija v zgodnjih jutranjih urah po vseh tistih maratonskih tednih in neprespanih nočeh, ki smo jih preživeli na Dunaju. Treba pa je poudariti, da so bile vse strani vključno z Iranom ves čas odločene, da se dogovor doseže. Nikoli se ni zgodilo, da bi kdo odšel od pogajalske mize. Če govoriva o konkretnem trenutku: pomemben mejnik je bil dogovor iz Luzane aprila letos, kjer so se določili parametri tega končnega sporazuma. Takrat se je določilo, kakšen bo obseg iranskega jedrskega programa, kakšne bodo omejitve, kakšen bo verifikacijski mehanizem in kako bo potekala odprava sankcij. Luzana je že nakazala, da je političen dogovor možen, potrebno ga je bilo še spisati in prevesti v konkretno besedilo in konkretne zaveze. Spodbudno v tem celotnem procesu je bilo tudi to, da je implementacija začasnega sporazuma iz Ženeve 2013 potekala brezhibno. Iran se je držal dogovorov, nasprotna stran tudi.

In to je verjetno tudi ustvarilo neko pozitivno dinamiko.

Spoznanje, da pripravljenost obstaja na obeh straneh, je bilo ves čas gonilna sila. Seveda pa se dogovora ni iskalo za vsako ceno. Do zadnjega se ni vedelo, ali bo sporazum možno doseči, zato so bile tudi politične izjave, ki sta jih dajali obe strani, previdne. Ta pogajanja so bila kompleksna in drugačna od drugih predvsem zato, ker je bilo treba najti tako tehnične rešitve kot politične odločitve. Te so večkrat temeljile na tehničnih zagotovilih. Na licu mesta so bili številni strokovnjaki, fiziki in inženirji. Politične odločitve so tako temeljile na jasni tehnični osnovi, zato je bil ves proces tudi tako kompleksen. Če se nekaj zapiše "samo" kot politična zaveza, je nevarnost večja, da se pri implementaciji tega ne bo dalo izvesti. Cilj je bil vedno zagotoviti, da Iran ne bo mogel razviti dovolj jedrskega materiala, ki bi ga lahko porabil v vojaške namene oziroma da bi take aktivnosti bile pravočasno zaznane s strani agencije IAEA. Vsi parametri - število centrifug, obseg obogatenega materiala, lokacije obratov so morali slediti tej formuli.

Ali ta dolgoročni sporazum torej piše na novo odnose med Zahodom in Iranom ali problem zgolj prestavlja za deset let v prihodnost?

Dogovor ima določene časovne roke. Ne gre za enoten rok. Glavne omejitve glede jedrskega programa se bodo ohranile 10 let, nekatere 15 let, nekatere zaveze, ki jih je dal Iran, pa so časovno neomejene. Iran se je na primer zavezal, da bo sprejel in izvajal določila dodatnega varnostnega protokola, ki daje inšpektorjem agencije široka pooblastila. In to mora vselej spoštovati. Agencija (IAEA) bo imela neposreden dostop, iranske aktivnosti bodo pod večjim nadzorom, kot je bilo to do sedaj.

Mandat pogajanj je bil jasen: dolgoročna rešitev iranskega jedrskega vprašanja. Seveda pogajanja ne potekajo v nekem vakuumu. Vsak se zaveda morebitnih posledic, kar bi jih ta dogovor lahko imel - vendar vse ostale težave in konflikti v regiji niso bili predmet pogajalskega procesa. Na koncu so se seveda sprejemale politične odločitve in te so pretehtali na osnovi vseh možnih indikatorjev. Iran je sprejel določene zaveze. Če bo Iran to kršil, bo to agencija zaznala bistveno hitreje, kot je to lahko počela v preteklosti. Namen je, da se bodo odnosi normalizirali in da se bo vzpostavilo zaupanje. Iranski program bo omejen, pod poostrenim nadzorom. Agencija bo izvajala nadzor nad celotnim jedrskim programom, ne samo nad tem ali se dogovor implementira. Enako kot to počne tudi pri ostalih državah po svetu. In to bo, upam, ostalo tudi po desetih in petnajstih letih.

Toda kljub vsem zagotovilom Iranu na koncu še vedno nič ne preprečuje tega, da razvije jedrsko orožje.

Po sporazumu o neširjenju jedrskega orožja (Non-Proliferation Treaty) je Iran država, ki ne sme imeti jedrskega orožja. Kot članica tega sporazuma, se je zavezala k temu. Seveda pa ima pravico do miroljubne uporabe jedrske energije. Ta pravica se ji je zdaj omejila, zaradi preteklih aktivnosti in okoliščin, ki so povzročale skrb. To zaupanje se mora vzpostaviti in za to bo potreben čas. Iran mora izvajati določila, ki so točno definirana. V kolikor bi prišlo do ponovnih kršitev ali neizvajanja sporazuma, pa so tudi v samem sporazumu varovala, ki omogočajo, da se ponovno uvedejo tudi sankcije.

Novembra 2013 je bil sprejet začasni dogovor. Katera stran je po tem datumu narekovala tempo pogajanj?

V resoluciji Varnostnega sveta, ki je bila sprejeta 2008, je bil jasno dan mandat visoki predstavnici EU, da koordinira pogajalski proces in da se z Iranom poskuša doseči rešitev. Ves ta čas je proces vodila, koordinirala in poganjala EU. Seveda je bilo gonilo tudi časovnica, ki je bila določena v začasnem sporazumu, rok šestih mesecev z možnostjo podaljšanja. Gonilo je bila tudi politična volja, tako na strani EU in šestih držav kot tudi na strani Irana. Posebno vlogo so imele ZDA. Večtedenska prisotnost in angažma ameriškega državnega sekretarja Kerryja na pogajanjih kaže na pomen, ki ga pripisujejo temu dogovoru in rešitvi tega vprašanja. Razlogi so bili tudi v tem, da so sankcije imele določen vpliv na finančno in ekonomsko stanje v Iranu.

Uspeh pogajalskega procesa torej tudi potrjuje pomen sankcij kot vzvoda za doseganje sprememb.

V primeru Irana lahko to označimo kot neko vrste nove, kreativne diplomacije, kjer so države na podlagi sankcij, ki jih je sprejel varnostni svet, sprejele svoje bilateralne sankcije. To je pomenilo enoten, koordiniran signal mednarodne skupnosti, da se pristopi k pogajanjem in reši ta problem.

Pravite, da pogajanja niso potekala v vakuumu, čeprav so bila odmaknjena od razmer in konfliktov v regiji. O Siriji se torej niste pogovarjali?

Politično vodstvo je v času pogajanj zagotovo imelo v mislih implikacije, kaj bi to pomenilo. Niso bile pa te teme nikoli neposredno predmet pogajalskega procesa. In tudi nobene omembe tega ni v nobenem dogovoru. Zagotovo pa se je razmišljalo o tem, kaj bo morebitna rešitev ali nerešitev pomenila za razmere v regiji. Kako se bo ta sporazum odrazil na drugih vprašanjih, kako bo privedel do neke normalizacije odnosa z Iranom, kako se bo odražal v regiji, pa je seveda stvar dolgoročnega razvoja in implementacije tega sporazuma. Kot je visoka predstavnica EU Federica Mogherini večkrat poudarila v svojih izjavah, je ta sporazum odprl vrata za izboljšanje odnosov med Iranom in državami v regiji in predstavlja neko osnovo, na podlagi katere, bi se lahko ustvarjalo stabilnost in varnost v regiji. Vse možne implikacije tega sporazuma v tem trenutku ni možno predvideti.

Koliko se je med pogajanji čutil vpliv tretjih držav, kot sta denimo Izrael in Saudska Arabija?

Zagotovo so določene države poskušale izražati svoje pomisleke in skrbi. Morda je bilo tu več direktne komunikacije z ostalimi šestimi članicami, ne pa z Evropsko unijo, ki je nekako vodila ta proces in usklajevala stališča ostalih šestih držav članic. Vplivati se je poskušalo bolj na posamezne države, saj so bile te tiste, ki so na koncu morale sprejeti politično odločitev.

Niso bili pa te pritiski nikoli tako veliki, da bi ogrozili celoten proces.

Kot rečeno, ta proces je potekal izjemno transparentno, države se je obveščalo o poteku, seveda se je države poslušalo, kakšne pomisleke in skrbi so imele. Tudi znotraj same šesterice je imela neka država večji poudarek na nekem vprašanju kot druga. Toda vse se je na koncu uskladilo na skupni imenovalec. So pa neke nianse vedno obstajale, saj imajo države različna stališča. Enotnost je bila ključen dejavnik znotraj šesterice, tudi zaradi tega ker je imela nekega posrednika, ki je usklajeval celoten proces.

Obstaja nevarnost, da ameriški kongres sporazum zavrne. Kaj se zgodi v tem primeru? Lahko pride do novih pogajanj?

To res težko komentiram. Ko je ameriška administracija potrdila ta dogovor, se je tudi zavezala, da bo ta predmet notranje potrditve v ameriškem kongresu. To se je vedelo zadnjih nekaj mesecev. Tudi Iran je sprejel odločitev, da bo njihov parlament obravnaval ta dogovor. Ameriški predsednik ima različne možnosti, kako lahko na morebitno negativno odločitev kongresa reagira. Dejstvo pa je, da je bil 14. julija sporazum sprejet s strani sedmih držav, velesil. Teden dni zatem je varnostni svet OZN soglasno sprejel resolucijo št. 2231, s katero je potrdil dogovor. Mednarodna skupnost je že dala nek odgovor na to, kakšen pomen pripisujejo temu dogovoru. Isti dan ga je potrdil tudi svet zunanjih ministrov v Bruslju. Vse to ustvarja nek pritisk. Dogovor je tudi pod drobnogledom številnih raziskovalcev, znanstvenikov, ki iščejo pomanjkljivosti in prednosti. V zadnjih tednih je bilo kar nekaj publikacij, ki so prepoznale pozitivne strani tega dogovora.

Implementacija je tista, ki bo pokazala kvaliteto tega dogovora. Kot rečeno, Iran je dve leti v celoti izvajal določila, ki so bila dogovorjena v Ženevi leta 2013. To je bil takrat tudi predmet številnih kritik, a se je izkazalo, da je sporazum obveljal.

Največja vrednost tega sporazuma je torej ustvarjanje pogojev za nastanek zaupanja.

Natanko tako. Za nekoga, ki dela v diplomatskem okolju, je to eno veliko zadovoljstvo, saj kaže na to, da so stvari možne. Dobra stran tega dogovora je tudi ta, da je vse, kar je bilo dogovorjeno, možno realizirati in implementirati. Nesmiselno se je pogovarjat o stvareh, za katere veš, da ne bodo uspele. Zato je bilo treba toliko časa, da so se našle prave rešitve.