Naše (ne)razumevanje tržnega gospodarstva

Priprave in razprave ob uvedbi davka na nepremičnine so pokazale vse zablode našega modela ekonomskega sistema in ekonomske politike.

Objavljeno
18. oktober 2013 19.49
Marko Kranjec
Marko Kranjec

Naj takoj na začetku poudarim, da načelno podpiram uvedbo davka na nepremičnine. Ta davek ima svoje mesto v normalnem davčnem sistemu in ga je mogoče upravičiti tako z načelom zmožnosti plačila kot z načelom koristi lastnikov nepremičnin, ki jih ti imajo od javnih služb. Načelna podpora pa ne pomeni tudi strinjanja s konfiskatorno zasnovo davka in njegovimi specifičnimi rešitvami. Proračunske potrebe ne smejo biti opravičilo za ureditev, ki bo imela za zavezance in za gospodarstvo kot celoto dolgoročno uničujoče gospodarske in socialne posledice.

Morda je še pomembneje, da se je pokazalo, da naše specifično razumevanje trga in administrativno določanje »vrednosti« z metodami množičnega vrednotenja nepremičnin pomeni nepremostljive probleme v izvajanju davčnega postopka, ker zavezancem odreka možnost poštenega in hitrega presojanja v sporih o določitvi dejanske velikosti davčne osnove. S tem postaja ta davek instrument državne ekspropriacije zavezancev in je v izhodišču nepravičen. Iz zgodovine je dobro poznano, kaj pomeni, če pri državljanih vtis o nepravičnosti preseže kritično točko; takrat pravzaprav ni dobro biti politik.

Množično vrednotenje nepremičnin je negacija trga

Predlagani zakon o davku na nepremičnine moramo nujno obravnavati v povezavi z zakonom o množičnem vrednotenju nepremičnin. Ne bom se spuščal v genezo nastajanja zakona o evidentiranju nepremičnin (2006) in zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (2006).

Oba imata svojo administrativno upravičenost, saj evidence o tem nedvomno potrebujemo. Ne spuščam se niti v velikost stroškov tega projekta in dolgotrajnost zbiranja podatkov o nepremičninah ter njihovo vprašljivo kvaliteto.

Problem je nastal, ko smo čisto tehničnemu opravilu evidentiranja nepremičnin dodali nalogo, ki je nikakor ne bi smel imeti: zakon o množičnem vrednotenju je vsebinsko odpravil trg nepremičnin in ga nadomestil z administrativnim arbitriranjem, ki subjektivno zapoveduje, koliko so naše nepremičnine vredne.

Povedano v prispodobi, je to približno tako, kot če bi uradniki ministrstva za kmetijstvo ali gospodarstvo hodili po trgovinah in s statističnimi postopki množičnega vrednotenja računali in zapovedovali množične cene solate, kruha ali čevljev. Ali nas to ne spominja na centralnoplanski sistem gospodarjenja, kjer birokrati določajo cene blaga, ki ga potem v trgovinah ne boste našli? Nekateri so pozabili, nekateri pa nikoli razumeli, da je trg instrument, ki v realnem času, na podlagi ponudbe in povpraševanja, najbolj množično vrednoti, koliko je kaj vredno. Netržne, statistične in druge metode »vrednotenja«, pa če so še tako znanstvene, so vedno subjektivne, izpostavljene manipulacijam in v neskladju z realnostjo. To se je jasno pokazalo v pripravi zakona, ko je moral Gurs korigirati cene nepremičnin navzdol, ker so bile v popolnem neskladju s tistimi, ki jih je mogoče doseči na trgu.

Naslanjanje na metode množičnega vrednotenja zunaj trga odraža v našem razmišljanju več skrb zbujajočih stvari. Prvič, ne sprejemamo trga kot temeljnega instrumenta za odločitve o gospodarjenju tako, da v resnici nismo tržno gospodarstvo in imamo kot v času administrativnega socializma raje administrativno odločanje; drugič, legaliziramo subjektivizem in ga postavljamo na raven objektivne ocene; tretjič, kot posledico ustvarjamo teren za velikanske distribucijske nepravičnosti in s tem ustvarjamo gojišče za korupcijo; četrtič, davčnim zavezancem odrekamo osnovno pravico do hitre in učinkovite pritožbe na odločitve davčnega organa, ki se skriva za tehnično metodologijo množičnega vrednotenja.

Na morebitni ugovor, da množično vrednotenje poznajo tudi v nekaterih drugih državah, je mogoče odgovoriti, da se tam ti postopki uporabljajo le kot pomožni instrument, z namenom dati dodatno informacijo davčnemu organu, nikakor pa ne kot dokončna osnova za odmero davka. Jasno je, da bodo zavezanci pri transakcijah in davkih vedno poskušali prikazati davčno osnovo, ki bo zanje ugodnejša. To počno povsod po svetu. Vendar to ne more biti razlog za odpravo trga.

Posplošena tržna vrednost (PTV) je sicer lahko groba indikacija prave vrednosti, saj upošteva tudi transakcijske vrednosti, vendar imajo v oceni bistveno preveliko vlogo naturalni in subjektivni elementi, kar je dejansko posledica našega planskega razumevanja blaga; to je nekaj, za kar bomo v proizvodnji porabili material in delo, koliko pa bo trg to priznal v ceni, nas ne zanima. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) je tipični primer takšnega razmišljanja, kjer se nadomestilo določa z zapletenim sistemom točkovanja glede na lego, namembnost in opremljenost. Takšen davek je ideal vsakega birokrata.

Takšen pristop bistveno omejuje možnost zavezancev za učinkovito spodbijanje v davčnih sporih. Davčni organ (Durs), ki bi moral biti sam usposobljen za objektivno oceno velikosti davčne osnove na podlagi podatkov trga (in z morebitnim preverjanjem iz drugih virov), se sklicuje na drugi organ (Gurs), ki naj bi »objektivno« s statističnimi metodami povedal, koliko je kaj vredno, ne glede na to, kaj kaže trg. Stanje v registru nepremičnin je tako postalo absolutni kriterij določanja davčne osnove. Lastniki nepremičnin, zavezanci, na to nimajo nobenega vpliva; administrativni organ (Gurs) jih po kratkem postopku odslovi s pojasnilom, da do naslednje indeksacije ni mogoča nobena sprememba cen. Ne vem, ali je možen še kakšen bolj jasen signal, da pri nas ne priznavamo trga in bolj cenimo birokratski pristop. Vsa Slovenija pa po internetu išče svoje nepremičnine, se čudi ocenam in preklinja. Če smo Gursu že podelili takšna nerazumna pooblastila, bi morala država tudi brezpogojno sprejeti obveznost, da v primeru spora glede vrednosti nepremičnine te obvezno odkupuje od zavezancev po cenah, ki jih je sam določil njen organ.

Celoten zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin je tako monstruozen spomenik nerazumevanju bistva tržnega gospodarstva. Ker je trg nepremičnin eden večjih segmentov gospodarstva in ima velike posredne učinke na drugo gospodarstvo, smo s tem bistveno zmanjšali tržnost celotnega gospodarstva. Če k anomalijam na nepremičninskem »trgu« dodamo še prevladujoče državno lastništvo v velikem delu gospodarstva, bi lahko začeli resno dvomiti o karakterju našega gospodarstva. Morda bi kazalo to vprašanje postaviti celo v Bruslju, kjer smo pred vstopom v EU sprejeli zavezo, da bomo imeli delujoče tržno gospodarstvo.

Menim, da bo morala politika ob uvedbi davka na nepremičnine predhodno odgovoriti na vprašanje, kakšna in kolikšna je dejanska davčna osnova, ki mora izhajati iz vrednotenja trga, in čemu naj bodo namenjene ocene iz množičnega vrednotenja administrativnega organa. Na delujočem trgu tržni udeleženci v svoje ocene vrednosti nepremičnin avtomatično vključujejo vse naturalne faktorje, ki jih administrativno vrednotenje vgrajuje v modele in metode (lokacija, opremljenost z infrastrukturo, vrsta uporabe ipd.) in za katere smo brez potrebe porabili na desetine milijonov evrov. To je podobno kot s cenami delnic na delujočem trgu: cena delnic podjetja odraža vse slabosti in prednosti podjetja ter njegove perspektive zaslužka; te informacije se avtomatično izražajo v ceni delnic brez nekakšnih administrativnih ocen in modelov. Ne znam si predstavljati, kako bi deloval trg vrednostnih papirjev pa tudi blaga, kar nepremičnine vsekakor so, če bi bila njihova cena določena s »posplošeno tržno vrednostjo«.

Čim širša davčna osnova in enotna stopnja davka

Poleg rešitve zgornjega problema, ki je v bistvu osnovni, je treba rešiti tudi problem same zasnove davka na nepremičnine. Premalo se zavedamo, da davek ne sme biti samo instrument za polnjenje proračuna, ki ga politika uporabi, ko ji primanjkuje sredstev. Dobri davčni sistemi skrbno pretehtajo vse posledice posameznega davka na obnašanje zavezancev, posameznikov in podjetij, kajti slabo zasnovan davek ima lahko na gospodarsko aktivnost in blaginjo gospodinjstev dolgoročno pogubne posledice. Žal se politiki in zakonodajalci tega premalo zavedajo; njim je predvsem važno, da zaprejo proračun in po možnosti zadovoljijo lobistične potrebe svojih volivcev. Vsak davek, še tako slab, je po takšni presoji primeren.

Dobri davčni sistemi ravno zasnovi davka in njegovim posledicam posvečajo največjo pozornost, preden se davek uvede. Kot primer, kaj vse je treba upoštevati, naj navedem analizo londonskega Inštituta za fiskalne študije, obširno študijo v dveh knjigah (1800 strani) z naslovom Zasnova davkov (Tax by Design; Oxford University Press, 2011), ki jo je pripravila skupina akademskih ekspertov in davčnih praktikov pod vodstvom Jamesa Mirrleesa, Nobelovega nagrajenca za ekonomijo.

Pri elementih zasnove se bom omejil samo na vprašanje velikosti davčne osnove in vprašanje diferenciranja z davčnimi stopnjami. Davčna praksa in teorija sta že davno pokazali, da je za posameznike, podjetja in gospodarstvo kot celoto najbolje davčno osnovo določiti čim širše, to je brez izjem in olajšav. Zajeti je torej treba vse nepremičnine, z redkimi izjemami, kot so na primer cerkveni objekti, ki nimajo nobenega pridobitnega namena ali uporabe. Drugi kriteriji, kot je lastništvo (privatno, državno) ali namembnost (bivanje, kultura, šport ipd.), so za izjeme iz zajetja neustrezni. Vsaka nepremičnina ima svojo eksplicitno ali imputirano vrednost v sedanji ali alternativni uporabi in mora biti zato predmet obdavčitve. Takšen pristop bo predvsem v prihodnje pomagal pri bolj racionalnih odločitvah o gradnji objektov, ki morajo odražati vse stroške sedanje in prihodnje uporabe in predvidene tržne razmere. Najširša davčna osnova onemogoča tudi lobistične pritiske za izjeme – in izjeme v končni posledici pripeljejo do velike erozije davčne osnove in s tem nepravično obremenjujejo z davkom predvsem socialno in družbeno najšibkejše skupine (upokojenci, delavci z nizkimi dohodki ipd.).

Poseben problem je razmišljanje o diferenciranih stopnjah glede na namen uporabe (nepremičnine za bivanje, nezasedene nepremičnine) in glede na vrsto dejavnosti (kmetijstvo, trgovina, obrt ipd.), ki ji je nepremičnina namenjena. V tem razmišljanju se eklatantno kaže ideološki in lobistični pristop, saj svoje opravičilo črpa iz predpostavke, da so nekatere gospodarske dejavnosti bolj upravičene do nižje davčne stopnje kot druge in nekatere uporabe nepremičnin bolj moralne kot druge. Kako sicer razumeti predlog, naj bodo stanovanjske nepremičnine za lastno rabo obremenjene z 0,15-odstotno stopnjo, tiste, ki niso zasedene, pa z 0,5-odstotno stopnjo? Nadalje, kako je mogoče upravičiti razliko med 0,3-odstotno stopnjo za kmetijske stavbe, 0,4-odstotno stopnjo za energetske objekte in 0,75-odstotno za poslovne in industrijske stavbe? Vrednosti objektov ne določa količina betona, železa in dolžina napeljav, temveč denarni tok, ki ga tak objekt pomaga ustvarjati – ta pa je lahko velik ali majhen, ne glede na to, ali gre za kmetijstvo, energetiko, turizem ali industrijo.

Najširša definicija davčne osnove omogoča politiki tudi ustrezno fleksibilnost glede prilagajanja na tržne in konjunkturne razmere. Prakse drugih držav kažejo, da je pri najširši definiciji osnove mogoče aplicirati določeno rezervo (npr. 80 odstotkov tržne vrednosti) kot osnovo, na katero se uporabi davčno stopnjo.

Racionalna zasnova davka določa, da poleg najširše opredelitve osnove uporabimo eno samo davčno stopnjo za vse namene. Ta stopnja mora biti dovolj nizka, tako da zavezancev ne spodbuja k davčni arbitraži, to je k iskanju lukenj oz. prilagajanju formalnim zahtevam višjih davčnih stopenj. Enotna in dovolj nizka davčna stopnja deluje podobno kot nizka stopnja inflacije. Pri nizki stopnji inflacije se ekonomski agenti ne ukvarjajo z umetnim izmišljanjem novih produktov in ne bežijo iz lastne valute v devize. Enako je pri enotni davčni stopnji; nasprotno pa se bodo zavezanci pri diferenciranih višjih stopnjah za nezasedene nepremičnine prilagodili s formalnim preseljevanjem v take objekte. Posledica bo, da bomo imeli popolnoma nepregledno ureditev bivanja (kar dejansko imamo že zdaj), nepotrebno zapleten davčni sistem in zelo nizek davčni izplen. Enako se bo dogajalo pri poslovnih nepremičninah, ki se bodo deklarirale, kadar koli bo mogoče, za tisto uporabo, ki bo imela najnižjo stopnjo davka.

Stopnje morajo biti nizke tudi zaradi posrednih učinkov na gospodarsko aktivnost in zaradi prenosa povišanega davka v cene. Že pet let poslušamo o nujnosti oživiti gradbeništvo; z diferenciranimi stopnjami davka na nepremičnine pa dajemo signal, da se graditi ne splača. Oddajanje nepremičnin v najem je legitimna gospodarska dejavnost, koristno dopolnilo javni ponudbi, a smo jo pri nas vedno obravnavali kot oderuštvo, čeprav investicija v stanovanja redko povrne vloženi kapital z normalnim donosom. Zato že več desetletij poslušamo o nujnosti gradnje socialnih stanovanj z neprofitno najemnino; ta model je dejansko postal naš socialni ideal, ki ga vneto zagovarjajo predvsem različni stanovanjski skladi. Vprašati se je mogoče, kdaj bo nepremičninska dejavnost postala normalna gospodarska dejavnost z ustreznimi korektivi za socialno ogrožene skupine. Ali je naš cilj, da vsi postanemo socialni podpiranci, ki živimo v nepremičninah z neprofitno najemnino? S sedanjim načinom gospodarjenja smo na dobri poti, da bomo ta cilj še prehitro dosegli.

Za obdavčevanje vseh nepremičnin (gospodarskih, poslovnih, administrativnih) moramo uporabiti nizke stopnje tudi zato, ker se bo sicer povišani davek nujno prenesel v stroške in cene v celotni gospodarski verigi. Naše gospodarstvo je po vstopu v območje evra vseskozi izkazovalo višjo stopnjo inflacije od evrskega povprečja; dodaten pritisk v tej smeri bo pomenil drastično znižanje izvozne konkurenčnosti, kajti davka ne bo mogoče prevaliti v izvozne cene. Posledica bo zmanjšanje izvoza – edinega sektorja, ki trenutno vpliva na gospodarsko rast – in propad številnih podjetij, ki jim sicer zdaj še uspe poslovati z dobičkom.

Davek na nepremičnine v nobenem davčnem sistemu ni zelo pomemben fiskalni vir. Z njim se ne da reševati primanjkljajev proračuna, ki so strukturne narave. Za višje davke je treba ustvariti razmere, da bo gospodarstvo lahko učinkoviteje poslovalo in ustvarilo višje dobičke in prebivalstvo zaslužilo višje plače. Tak bi moral biti razvojno naravnan proračun in to je vsekakor težja naloga kot krizno krpanje proračuna.

* * *

Odločitev za davek na nepremičnine je pravilna, zasnova davka pa naravnana izrazito kratkoročno in kratkovidno, distribucijsko nepravično in je postopkovno zapletena ter birokratska. Zaradi nejasnosti varstva pravic davčnih zavezancev v davčnem postopku obstaja visoka verjetnost uspešnega ustavnega spodbijanja njegovih določil. Zaradi uporabe »posplošene tržne vrednosti« kot davčne osnove pa celo prevera karakterja našega tržnega gospodarstva v Bruslju. Najboljša kratkoročna rešitev je uvedba davka z najširšo osnovo brez izjem in uporaba ene same nizke davčne stopnje (0,15?), nato pa prevera vseh pomanjkljivosti sedanje ureditve.