Tiskane izdaje
Že v samem pojmu demokracije kot obliki državne ureditve je vsebovano načelo, da oblast v državi izvršuje ljudstvo. Izvršuje jo neposredno ali posredno prek svojih izvoljenih predstavnikov. Obe obliki imata temelj v naši ustavi, obe imata polno obvezujočo moč, saj izvirata iz istega legitimnega vira (3. člen ustave). Kdaj se glede na predmet odločanja uporablja ena ali druga oblika, pa ustava posebej ne določa.
Iz določb, ki zadevajo zakonsko odločanje (členi od 85. do 89.), je utemeljena domneva, da ustava izhaja iz predpostavke, da je odločanje prek državnega zbora pravilo. Neposredno odločanje pa je samo izjema (zakonodajni referendum, 90. člen; potrditev spremembe ustave, 170. člen). To z nekaj izjemami potrjuje ne samo dosedanja zakonodajna praksa, ampak tudi dejstvo, da je ustava samo za zakonodajni postopek v državnem zboru izrecno navedla kvantitativna izhodišča odločanja, ki so podlaga sodobne demokracije in pozitivističnega reševanja družbenih vprašanj. Tak pristop je utemeljen tudi in zlasti z vedno večjo kompleksnostjo sodobnih družbenih vprašanj, ker je njih rešitev bolj kot od zaželenosti odvisna od strokovne presoje možnosti ustrezne rešitve.
Neposredno odločanje bo zato izjema, in sicer kadar možnost presoje končnega izida odločitve zaradi njene izjemne pomembnosti in v prihodnost pomaknjene dolgoročnosti posledic presega sposobnost presoje posameznika ali tudi interesne skupnosti. Tveganje je v takih primerih po naravi vprašanja preveliko, da bi ga lahko prevzel ne samo posamezni poslanec, ampak celo državni zbor kot celota. Taka vprašanja se ne morejo opirati samo na racionalnost. Terja se več - klasičen primer je naš plebiscit o državni samostojnosti: pripravljenost sprejeti usodne posledice, ki sem jih s svojo odločitvijo sprožil, ne da bi jih mogel v celoti predvideti in dojeti v vsej njihovi razsežnosti. Take odločitve so zato vedno deloma tudi iracionalne in vezane na posebno veličino duha in poguma.
Predvsem bodo kot izjemne uporabljive v primerih, ko se narod (oz. država) znajde na življenjskih razpotjih, ko se odloča o usodnih vprašanjih njegovega obstoja, o njegovem položaju v svetu in odnosih v mednarodnem okolju, njegovem preživetju in ohranitvi njegove istovetnosti.
Kdo bo odločil, da so nastale take izjemne okoliščine, ki zahtevajo izjemen poseg v normalno zakonodajno dogajanje? Predvsem jih ni mogoče vnaprej taksativno našteti. Izjemnost kakega dogodka navadno ni v njegovi naravi, ampak v njegovi povezanosti in soodvisnosti z okoljem v času in prostoru. Izjemnost bo zato šele ugotovil državni zbor, ki je po ustavi pristojen za sleherno zadevo, ki se ureja z zakonom. Za referendum bi se moral opredeliti s posebno formalno odločitvijo (praviloma z zakonom) in jo utemeljiti: zakaj o zadevi ne more in ne želi odločiti sam v okviru svojih rednih pristojnosti. Pri tem bi moral v oporo svoji odločitvi navesti stališča relevantne strokovne in politične javnosti, katere pomemben del zahteva referendumsko odločitev. Tako odločitev sprejme državni zbor z večino glasov svojih članov.
Ob taki ureditvi je referendum povsem izpostavljen volji in presoji državnega zbora in je podrejen – kolikor zadeva njegovo sprožitev in izvedbo, z vsemi iz tega izvirajočimi posledicami vred – volji državnega zbora. Lahko se zgodi, da državni zbor ne bo sprejel odločitve o uvedbi referenduma zaradi razmer v zboru samem, zlasti ker so med poslanci lahko zelo različna stališča do vprašanja, o katerem naj se odloči, saj gre za izjemno pomembna vprašanja. Odklonitev odločitve o referendumu pomeni, da se referendum ne opravi. Neodgovorjeno ostaja politično vprašanje, če in koliko bo državni zbor vzdržal pod pritiskom javnega mnenja, tudi ob neodgovorjenem vprašanju, ali lahko poslanec z nesodelovanjem v zakonodajnem postopku vpliva na to, da državni zbor o določeni zadevi sploh ne odloči. Končna odločitev je seveda vedno odločitev državnega zbora.
Načela za zakon o referendumskem odločanju o posameznem družbenem vprašanju morajo biti zato v celoti skladna z načeli zakonodajnega postopka, na katerih temelji naša pravna ureditev:
– pravico odločanja na referendumu imajo vsi državljani, ki imajo volilno pravico;
– referendum je zakonit, če ga skliče zakoniti upravičenec, državni zbor;
– referendum je veljaven, če se ga udeleži najmanj polovica vseh volilnih upravičencev;
- sprejeta je tista odločitev, za katero je glasovala najmanj polovica udeležencev.
Proti tako visoko postavljenemu kvorumu bi se na prvi pogled morda pojavil pomislek, celo ugovor, češ da so tako visoke zahteve prestroge in zato nerealne. Na volitvah in doslej izpeljanih referendumih je dostikrat komaj dosegla, še manj pa presegla polovično udeležbo. (To trditev v vseh pogledih zanika plebiscit o samostojnosti Slovenije!) Vendar, pri neposrednem odločanju, ki po naravi problema predstavlja najvišjo stopnjo zahtevnosti odločanja in interesne vključenosti, so najvišja merila prej normalna kot izjemna zahteva. Neposredno odločanje mora biti dosledno izpeljano iz izhodišč sodobne demokracije, saj izhaja iz njih: kvantitativna metoda za merjenje stanja in dogajanja v družbi, zlasti ugotavljanje volje skupnosti. Referendum, ki naj nadomesti reden zakonodajni postopek, ne more zanikati njegovih temeljnih kvantitativnih izhodišč, na katerih je ta zgrajen. Referendum je v vseh pogledih utemeljen na najvišji stopnji zahtevnosti.
Ker je neposredno odločanje najbolj neposredna oblika izvajanja oblasti, nad njo ne more biti nobene višje instance. Ljudstvo kot nosilec oblasti tudi samo nosi vse posledice svoje odločitve. Zato ni in ne more biti organa, ki bi določal, o čem lahko in o čem ljudstvo zaradi nekih višjih državnih interesov ne more odločati z referendumom. Odloča lahko o vsem. Tudi ustava mu te pravice ne more omejiti, če naj ostane notranje logično skladen akt.
Iz gornje analize sledi, da državni zbor s svojo pristojnostjo v celoti pokriva zakonodajno področje, posredno ali neposredno. Državni zbor sam odloča o načinu izvrševanja zakonodajne oblasti, v okviru svojih ustavnih pristojnosti. Izbira med rednim in izrednim postopkom, kot ga predstavlja referendum. Sledi, da noben del zbora ali določeno število poslancev ne more imeti pravice, da zahteva obligatorno izvedbo referenduma o nekem vprašanju. Odloči lahko le državni zbor z večino vseh poslancev (alternativa: s kvalificirano večino vseh poslancev). S tem se onemogoči, da bi poslanci zunaj rednega zakonodajnega postopka z referendumom onemogočili zakonodajo, s katero se ne strinjajo, oziroma da bi z referendumom dosegli uzakonitev nekega stanja, ki je v njihovem ožjem interesu. Vsi nosilci zakonodajne iniciative – vlada, državni svet, posamezni poslanec – lahko predlagajo državnemu zboru sprejetje zakona o uvedbi referenduma o določenem problemu. Odloči pa vedno državni zbor. Noben organ ali interesna skupnost ne more dobiti pravice, da z izpolnitvijo določenih zakonsko opredeljenih pogojev zahteva obvezno izpeljavo referenduma o posameznem vprašanju, zlasti o odpravi ali spremembi zakona, ki ga je državni zbor že sprejel. Uvedba take pravice, kot to velja danes, pomeni zanikanje ustavne parlamentarne ureditve.
Gre za institucionalizirano nezaupanje v korektnost delovanja državnega zbora. Predpostavka take ureditve je, da volitve v državni zbor ne odražajo dejanske volje volivcev. Izvoljeni državni zbor naj bi domnevno sprejemal zakone, ki so v nasprotju z ljudsko voljo. Ustavni instituti, ki jih predvideva ustava za zaščito zakonitega delovanja najvišjih državnih organov (interpelacija, konstruktivna nezaupnica, razpustitev državnega zbora ipd.), domnevno niso uporabni, ker politične stranke, ki na volitvah s svojimi kandidati niso bile uspešne, v državnem zboru nimajo potrebne večine. (Vse te »argumente« smo dejansko slišali od nekaterih najodgovornejših političnih predstavnikov.) Z referendumom, kot se izvaja zdaj in ima osnovo tudi v sedanji ustavni ureditvi, lahko vse interesne skupnosti, zlasti politične stranke, ko izpolnijo določene z lahkoto dosegljive formalne pogoje, ustavijo odločitev državnega zbora, ki jim ni po volji. V ustavo je tako vgrajeno lastno zanikanje ustave kot temeljnega instituta pravne ureditve. Ob notranje skladni ureditvi zakonodajnega postopka je uveden vzporedni postopek, ki normalnega v njegovem delovanju onemogoča.
Sedanji ustavni ureditvi referenduma je tako možno oporekati že zaradi njene notranje logične neskladnosti in protislovnosti. Taka država ne more normalno delovati in ob taki ureditvi ni mogoče uveljavljati odgovornosti njenih organov.
Še posebej to velja zato, ker veljavna referendumska ureditev ni vezana na stroga kvantitativna merila. Referendum je veljaven ob vsakršni udeleženosti, za določanje veljavnosti rezultatov niso uporabljena merila, ki so sicer določena za zakon, ki naj ga referendum nadomesti. Ne gre torej za popravo te ureditve. Taka ureditev ne more imeti mesta v nobeni državi, ki želi normalno funkcionirati, posebej pa je sporna v razmerah, ki zahtevajo od državljanov posebna odrekanja.
Zanimivo je, da je ta kaotična in razdiralna ureditev tako globoko prešla v zavest naših političnih dejavnikov. Kot da nikogar ni doseglo spoznanje, da ob taki ureditvi, tudi popravljeni (na primer zvišani kvorum za uvedbo referenduma, delna zaostritev veljavnosti rezultatov, določitev področij, kjer referendum ni dovoljen itd.), ni mogoče doseči normalne stopnje pravne urejenosti države! Predvsem si želijo referendum ohraniti v veljavi kot pomembno orožje v boju s svojimi političnimi nasprotniki. Spremembe sedanje ureditve naj bi v prvi vrsti rabile njihovim političnim stremljenjem. Ob tej priložnosti naj ne bo odveč spomniti, da v prvotnih zametkih sedanje ustave takega koncepta referenduma ni bilo. Šele v nadaljnjem procesu političnih obračunavanj se je pojavil. Razumljivo, v čigavem interesu in s kakšnimi cilji. In zanimivo je, da se danes nad njim navdušujejo ali se od njega vsaj ne morejo posloviti prav tisti, zoper katere naj bi bil nekoč uporabljen.
Prof. dr. France Bučar je bil v času sprejemanja ustave predsednik slovenske skupščine in predsednik skupščinske ustavne komisije.
