Tiskane izdaje
Osnovni cilj tega prispevka je umestiti zunanjo politiko in njen pomen v obdobje, ko bo imela nova vlada, če spet ne bo kakih dramatičnih zasukov, dovolj časa za resen razmislek o smernicah slovenske zunanje politike, ki bi morale: voditi k opredelitvi vizije Slovenije za naslednje desetletje ali dve; opredeliti cilje, ki sledijo tej viziji; ter oblikovati strategijo, kako cilje doseči.
Prepletenost zunanje politike
Kako zelo prepletena sta zunanja politika in gospodarstvo, lahko vidimo denimo iz načrta za razvoj ZDA po drugi svetovni vojni, ki je nastal v tamkajšnjem zunanjem ministrstvu. Tako imenovani ideološki boj s Sovjetsko zvezo, ki je bil stalnica pozornosti svetovnih medijev, je bil v senci nekega povsem drugega procesa. Cilj ZDA je namreč bil zgraditi institucionalno okolje, ki bi minimiziralo možnost nove svetovne vojne, hkrati pa ponujalo ugodne razmere za mednarodno sodelovanje in s tem za gospodarski napredek države. To je Washingtonu tudi uspelo. ZDA so vojaško na različne načine, tudi z oboroževalno tekmo, uspešno parirale Sovjetski zvezi. Hkrati pa so poskrbele, da so imele odločilen glas v dejanskih globalnih centrih moči – bančnem in finančnem stebru mednarodne skupnosti, ki sta ga utelešala Svetovna banka in Mednarodni denarni sklad.
Če se velesila, ki lahko s svojim vojaškim arzenalom nekajkrat uniči ta planet, zaveda, da je ključ njenega trajnega vpliva v oblikovanju institucionalnega okolja, ki ji bo dalo odločilno prednost pred preostalimi tekmicami, potem je to zavedanje še pomembnejše za druge, predvsem »male« države. Slovenija torej resda ni Amerika, kar pa ne pomeni, da ne more izbrati in sooblikovati okolja, v katerem najbolj optimalno uveljavlja svoje interese.
Izbira okolja delovanja
Izbira takega okolja je zelo zapleteno opravilo. Na prvi pogled je odgovor, kaj je okolje, v katerem naj deluje Slovenija, enostaven: EU in Nato. Tako misli veliko strokovne pa tudi laične javnosti. Pa je res tako? Pomislimo za trenutek na gradnjo Južnega toka. Slovenija si izjemno prizadeva, da je ta ne bi obšel, saj si od njega obeta finančne koristi. A denimo, da nastane situacija, ko se napetosti v Ukrajini tako zaostrijo, da izbruhne oboroženi spopad, v katerega je vpletena katera izmed držav članic Nata. Severnoatlantska zveza bi, skladno s svojim ustanovnim aktom, morala reagirati. V skrajnem primeru bi se Slovenija, kot članica organizacije kolektivne obrambe, lahko znašla v vojni z Rusko federacijo.
Gospodarske posledice bi bile za državo nepredvidljive, v slovenski javnosti pa bi se razvile že videne razprave v smislu, kaj bi, če bi, začela bi se medsebojna obtoževanja »ameriških lakajev«, »rusofilov« in podobno. Vsa ta zmeda bi bila, v sedanjem trenutku, ko nihče ne zna prav definirati slovenske zunanje politike, popolnoma razumljiva. Zunanjepolitične odločitve je treba znati osmisliti, zagovarjati, komunicirati – to pa brez jasno opredeljenih smernic ni mogoče.
Kako torej naprej? Za začetek se kaže spomniti napovedi zunanjega ministra Karla Erjavca pred več kot letom dni, da je strategija o slovenski zunanji politiki v izdelavi, da je bil opravljen napredek in da bo zdaj zdaj zunaj. Očitno je ta proces še kar v teku – strategija se izdeluje, z vsako spremembo oblasti malce zastane, ljudje, ki se ukvarjajo z njo, se menjajo. Posledice imajo mestoma že komične razsežnosti.
Deset let je že tega, kar smo postali člani EU, na spletnih straneh MZZ pa ob opisu temeljev slovenske zunanje politike piše, citiram (izrezano in prilepljeno): »Glede na vse tesnejše gospodarsko in varnostno-obrambno povezovanje evropskih držav, je strateški razvojni in varnostni interes Republike Slovenije članstvo v Evropski uniji, Zahodnoevropski uniji in v Natu.«
Že površen poznavalec mednarodnih odnosov bo kaj hitro ugotovil, da ena izmed organizacij, Zahodnoevropska unija, že dolgo ne obstaja več. V urejeni državi in njenem zunanjem ministrstvu, kjer bi bilo jasno, kje se Slovenija vidi čez, recimo, dve desetletji (vizija) in kako tja priti (strategija), se to zagotovo ne bi moglo zgoditi. Tako pa človek že navzven dobi občutek, da slovenska zunanja politika sicer pluje, morda ima krmarja, nima pa krmila, ki bi kapitanu pomagalo usmerjati barko. In to kljub temu, da ima ta barka na razpolago dobro posadko, kar nekaj odličnih, izkušenih diplomatov, starejših in mlajših, ki so vsem omejitvam navkljub (tudi finančnim) pripravljeni narediti nekaj dobrega za to državo.
Prispevek švedske študentke
Ko gre za operacionalizacijo javne razprave, odgovor na vprašanje, komu to nalogo zaupati, ni težak. Koordinira naj jo MZZ, vanjo pa je poleg zainteresirane javnosti in poklicnih diplomatov treba vključiti še medije, nevladne organizacije, univerze in strokovna združenja. Sestavljal bi ga niz tematskih razprav, ki bi potekale v regionalnih centrih v Sloveniji. Nobenega razloga ni, da bi se strategija delala v krogu nekaj posameznikov ali zgolj v krogu, ki doseže, denimo, državnozborski odbor za zunanjo politiko, po možnosti na zaprti seji. Kaj naj bi bilo tako skrivnostnega v strategiji, da o tem ne bi mogla razpravljati celotna javnost? Menim, da bi tudi slovenskim diplomatom bilo v interesu, da se o prihodnji slovenski zunanjepolitični strategiji govori javno. Diplomati bodo svoje naloge najbolje opravljali, če bo tudi širši javnosti bolj jasno, kako pomembno in kam je usmerjeno njihovo delo.
Vprašanje postane tem bolj aktualno, če se zavedamo, da ima diplomacija tudi socializacijsko vlogo. Ni namreč pomembno le to, da se s slovenskimi zunanjepolitičnimi usmeritvami podrobno seznanijo, če že ne kar identificirajo zgolj diplomati. Če državljani vedo, da je, denimo, za Slovenijo pomembna okoljska agenda, bodo na to pozorni tudi sami, v svojem vsakdanjem ravnanju – doma in v tujini.
Primer: pred kakimi dvanajstimi leti je moj predmet o mednarodnem varstvu okolja izbrala študentka iz Švedske. Zgrožena je bila, ko je videla, da so v tistem času naši študenti, potem ko so popili pijačo, plastenko praviloma vrgli v koš za odpadke. Svojim začasnim sošolcem je razložila, kako je s tem na Švedskem, kjer jih že od vrtca dalje učijo, da naj uporabljajo zgolj eno stekleničko ali podobno embalažo in jo potem sproti polnijo s pitno vodo iz pipe. To je marsikateremu izmed študentov dalo misliti in tudi odmetavanje plastenk se je vsaj med mojimi študenti končalo. Tako je torej bil videti prispevek švedske študentke k švedski okoljski diplomaciji.
Biti diplomat je poklic
MZZ ne bi smel imeti ekskluzivnega pristopa do veleposlaniških mest, toda politična imenovanja je treba v celoti odpraviti, izjeme pa obravnavati transparentno, s podrobnim informiranjem javnosti. Predstavljanje države v tujini je preveč resna zadeva, da bi jo prepuščali instant diplomatom, ki bodo služili oz. svoj dolg odplačevali zgolj tistim, ki so jim službo omogočili. Zato iskreno upam, da ideje, ki jih je bilo slišati po raznoraznih hodnikih v času odhajajoče vlade, češ da naj bi že obstoječo 'kvoto' imenovanj nepoklicnih diplomatov za veleposlaniška mesta celo razširili, nikoli ne bodo naletele na širšo politično podporo.
Pomemben segment pri temi o upravljanju v zunanji politiki je kadrovska politika. Država mora oblikovati politiko obnove kadrov v MZZ za nadaljnje desetletje ali dve. Trenutno stanje je nevzdržno. MZZ zaradi varčevalnih ukrepov že pet let ne zaposluje. Si zna kdo predstavljati, kako bo ta vrzel videti čez deset let? Slovenija izgublja cele generacije, rojene konec osemdesetih in v devetdesetih letih prejšnjega stoletja. To so praviloma univerzitetno izobraženi, ki so po znanju mednarodnih odnosov, ekonomije in mednarodnega prava primerljivi s kolegi v tujini.
To so kadri, ki jim niso tuje moderne informacijske in komunikacijske tehnologije; v povprečju tekoče govorijo najmanj dva tuja jezika, samozavest pa so si zgradili z bivanjem v tujini prek študentskih izmenjav in (žal prepogosto premalo plačanih ali sploh neplačanih) delovnih praks. Posledice politike »enega vatla za vse« so že nekaj časa vidne. Najboljši kadri pogosto odidejo v tujino in prenekateri s Slovenijo nočejo imeti nobenega opravka več, četudi so v tujini nabrali znanje, ki bi slovenski diplomaciji še kako prav prišlo. Le zakaj bi ji pomagali, je slišati komentarje, ko pa se jim je država tako z lahkoto odrekla?
Spoštovanje mednarodnega prava ni blabla
Naslednja pomembna tema je geografska usmeritev države; naj bo slovenska zunanja politika bolj regionalno ali bolj globalno orientirana? Kar nekaj politikov, diplomatov in strokovnjakov meni, da se mora Slovenija osredotočiti predvsem na svoje bližnje okolje: zlasti jim je tu v mislih Evropska unija in Nato, manj, recimo, Svet Evrope ali Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (Ovse). Pri uveljavljanju svojih interesov v tujini Slovenija seveda njegove regionalne razsežnosti nikakor ne sme zanemariti. Nasprotno. Na primer, resnejši vsebinski premislek o tem, kaj bi morale biti ključne prioritete Slovenije v EU, je nujen.
Dalje, nasloviti je treba razdeljenost Slovenije med dvema scenarijema; naj gravitira bolj v Srednjo Evropo ali na Balkan? O tem vprašanju je bilo sicer že precej napisanega, o njem se bo ne nazadnje govorilo na prihodnjem blejskem strateškem forumu. Vendarle pa ob razpravah o vlogi Slovenije v regiji nikakor ne smemo zanemariti globalnega dosega slovenske zunanje politike. Prevelik poudarek zgolj Evropi in transatlantskim odnosom bi za Slovenijo pomenil nič manj kot prostovoljni odhod v izolacijo.
Kot članica EU in Nata ima Slovenija dostop do večjih trgov ter konkretna varnostna zagotovila. Toda hkrati je dejstvo, da se v Natu odloča soglasno, EU pa si v svoji zunanji politiki močno prizadeva za čim bolj enotna stališča svojih držav. V omenjenih dveh organizacijah specifični interesi malih držav težje pridejo do izraza, če te države hkrati nimajo manevrskega prostora za izražanje lastnih interesov tudi v drugih multilateralnih okoljih po svetu. Da ne govorimo o tem, da je večina področij, ki so za Slovenijo posebnega pomena, globalnih, ne zgolj regionalnih.
Vzemimo tri krizna območja: Ukrajino, Gazo in Demokratično republiko Kongo. Različne regije, nobena med njimi ni v neposredni soseščini Slovenije, različni vzroki spopadov – bi se nanje morala Slovenija odzvati enako odločno? Da, če je vladavina mednarodnega prava in prava človekovih pravic njena zunanjepolitična prioriteta. Spoštovanje mednarodnega prava se sliši kot obrabljena fraza, češ, pa saj to Slovenija vseskozi poudarja itd. Toda kdor tako razmišlja, se dobesedno igra z življenjem.
Spoštovanje mednarodnega prava in prava človekovih pravic ni blabla, ni nekaj, kar se napiše na papir in potem pozabi. Je ideal stabilne mednarodne skupnosti, h kateremu je treba vseskozi stremeti in ga zagovarjati! Alternativa kolikor toliko urejeni mednarodni skupnosti je svet brez pravil, kjer se za uveljavljanje ciljev ne zbira sredstev in kjer, kot pogosto vidimo, pravila ne veljajo niti, ko gre za humanitarne akcije. Nujno je, da se glede na dinamiko procesov in odnosov v mednarodni skupnosti mednarodno pravo in pravo človekovih pravic razvijata, ne pa da se vseskozi kršita in omalovažujeta.
Ob dejstvu, da se tudi v 21. stoletju orožje še kako uporablja v odnosih med državami, in ob dejstvu, da so zgodovinsko preverljivo prav šibkejše države prve žrtve eskalacije konfliktov v vojne, mar ni dolžnost Slovenije zelo povzdigniti glas vsakič, ko se spori rešujejo z orožjem, neodvisno od tega, kje se to dogaja in kdo je vpleten? Skrb za človekove pravice ni v neskladju z gospodarskimi interesi, zatiskanje oči pred množičnim kratenjem človekovih pravic zaradi gospodarskih interesov pa se zgodovinsko dokazano kot bumerang vrne nazaj – na škodo tistega, ki je kratenje toleriral.
Skrb za okolje, ranljive skupine, razoroževanje
Grožnjo mednarodni stabilnosti predstavljajo tudi nekatera druga področja, ki so že ali pa bi morala biti v središču slovenskega zanimanja za stabilne mednarodne odnose. Eno izmed njih je mednarodna politika varstva okolja. Okoljski problemi so globalni problemi, Slovenija ima oz. mora imeti za konsistentno proaktivno vlogo na tem področju velik interes. Je ena najbolj gozdnatih držav v Evropi, z enimi največjih zalog pitne vode na prebivalca, kar nam omogoča nadpovprečno kvaliteto življenja že v evropskem okviru. Je treba še kaj dodati k temu?
Drugo tako področje je skrb za ranljive skupine: otrok, etničnih skupnosti, migrantov. Tudi to ni zgolj regionalno vprašanje. Zgodovinsko gledano je slovenska nacija pogosto bila v položaju šibkejšega in se je morala dobesedno boriti za svoj obstoj. To je prav gotovo dovolj velik razlog, da se Slovenija o tej problematiki oglaša oz. se mora oglašati na vseh relevantnih forumih s svojimi predlogi in pobudami.
Tretje področje je razoroževanje. Spet gre za problem globalnih razsežnosti. Dejstvo, da je Slovenija članica Nata, v ničemer ne izključuje aktivnosti države proti kopičenju orožja. Slovenija verjetno ni edina članica Nata, ki si nikakor ne želi vojne. Hkrati smo vsak dan priča grozotam, ki jih nediskriminatorna uporaba oborožene sile povzroča civilistom. Kaj Sloveniji torej lahko prepreči, da na vseh relevantnih forumih aktivno nastopi v prid razoroževanju kot enemu temeljnih izhodišč njene zunanje politike, če je osnovna premisa takega delovanja skrb za varnost svojih državljank in državljanov?
Tako imenovana
Termin se v strokovni literaturi, presenetljivo, sicer še ne pojavlja, čeprav ga je mogoče osmisliti in definirati: gre za vključevanje pripadnikov znanstvene skupnosti v državne delegacije na področjih, ki so za slovensko gospodarstvo posebej zanimiva, z namenom krepitve znanja in pogajalskih pozicij države pri oblikovanju politik na teh področjih. Primer takega področja je energetika oz. diverzifikacija energetskih virov. Naveza z gospodarstvom in znanostjo bi v tem kontekstu morala biti samoumevna, na poti ji ne bi smelo stati nikakršno »medsektorsko usklajevanje«.
Kaj pa implementacija? Slednje pravzaprav že spada v tradicionalno vlogo diplomacije, ki naj ustvari okolje, ki bo drugim akterjem v državi omogočalo mednarodni preboj. Zagovorništvo idej, vrednot, posameznih politik, promocija države, skrb za mednarodno prepoznavnost njenih naravnih danosti ter kompetenc, znanosti itd. V takem okolju potem delujejo gospodarska diplomacija, okoljska diplomacija, diplomacija znanosti in še katera. A pri ustvarjanju okolja, še posebej pa pri uveljavljanju slovenskih interesov v njem, nastajajo težave.
Gradnja nacije in gradnja države
V Sloveniji se namreč še vedno soočamo z zagato prepletanja dveh procesov, gradnje nacije in gradnje države, ki utegnejo imeti negativen vpliv tudi pri izvajanju prihodnje slovenske zunanje politike. Slovenija je v svoji kratki zgodovini samostojne države imela manj problemov z gradnjo države (torej upravljavskih institucij) in izobraževanjem usposobljenih kadrov. Mnogo več jih ima z gradnjo nacije. Za gradnjo nacije je recimo pomembno strinjanje glede njene zgodovine. Slednjega ni, kar je političnim strankam z leve ali desne omogočalo, da prek dilem, kot so, kdo je zmagal v drugi svetovni vojni in kdo je pravi osamosvojitelj, legitimirajo in instrumentalizirajo svoje ravnanje.
Posledica? Nestabilnost upravljavskih institucij in javnih služb, kjer se kadri med seboj pogosto primerjajo ne po znanju oz. kompetencah, temveč glede na pripadnost tej ali oni opciji oz. njenemu pogledu na polpreteklo zgodovino.
Absurdno je, da kadrovanje v ministrstvih, tudi zunanjem, ni vedno potekalo na podlagi objektivnih referenc in izobrazbe. Še bolj je absurdno, da se je v pretoku idej znotraj upravljalskih struktur države ukoreninil prilagoditveni instinkt; to pomeni, da so svoboda govora, kritike in pobud pogojeni s strahom pred posledicami, če na oblast pride druga garnitura. V takšnih okoliščinah se je resnično težko iti zunanjo politiko.
V primerjavi s stanjem izpred enega leta se je v Sloveniji sicer zgodila pomembna sprememba. Pred letom dni sem še posebej kritično ocenil aktivnosti posameznih političnih strank v tujini, ki so si aktivno prizadevale za mednarodno diskreditacijo svojih političnih konkurentov v Sloveniji, kar je z vidika zunanje politike Slovenije nekoristno, da ne rečem škodljivo. Menim, da je izid nedavnih volitev mogoče pojasniti tudi z javno zavrnitvijo takšnega ravnanja, in upam, da se bodo politične stranke iz tega kaj naučile. Vse ima svoje meje: blatenje sodržavljanov v tujini je zagotovo ena izmed njih.
V državi, ki ji uspe spraviti skupaj oba zgoraj omenjena koncepta, lahko tudi diplomacija svojo funkcijo opravlja na način, kot se od nje pričakuje. Zmagovita politična stranka si bo, kot kaže, prizadevala ravno za to, o čemer sem prav tako pisal pred dobrim letom v že omenjenem članku: namerava govoriti »z jezikom, ki bo naslovil vso Slovenijo, kjer bo raznolikost mnenj ne samo dopustna, ampak tudi zaželena, kjer pa bo vendarle mogoče pokazati na vrednote in interese, ki družijo vse državljanke in državljane«.
Prav to bi moralo biti osnovno vodilo tudi za morebitno javno razpravo o slovenski zunanji politiki.
Dr. Zlatko Šabič je profesor mednarodnih
